Previo: Antecedentes.- En fecha 14 de julio de 2021 se emitió informe de reparo 203/2021, relativo a la propuesta de aprobación de la suscripción del convenio de referencia. Previamente, ya se había emitido informe por la Intervención Municipal respecto a solicitud de 24 de junio de 2021 formulada por el Concejal Delegado del Área de Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación de transferencia de crédito por importe de 132.947,19 € desde la partida 00100 92910 5000100 <Crédito Global y Otros Imprevistos> a la partida 00100 92050 2270720 <Otros Estudios y Trabajos Técnicos – Servicios Generales>. En resumen, lo que ambos informes ponían fundamentalmente de manifiesto era la inadecuación del crédito seleccionado para la finalidad pretendida.
No obstante lo expuesto, la transferencia de crédito fue aprobada y, posteriormente, la discrepancia suscitada por el informe de reparo 203/2021 fue resuelta mediante Decreto de Alcaldía 2021/07189, de 15 de julio, basado fundamentalmente en informe de la misma fecha emitido por la Jefatura de Servicio de Información y Estadística.
La inadecuación de crédito que se puso de manifiesto en los dos informes emitidos por la Intervención Municipal implicaba, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 70.3.a) y 5.a) de la NF 10/2003, 216.2.a) del TRLRHL y 15.2.a) del DF 117/2018, que la competencia para la ejecución del gasto, y asimismo para la resolución de cualquier discrepancia suscitada al respecto, residía en el Pleno de la Corporación. Esta cuestión fue abordada en el informe de la Jefatura de Servicio de Información y Estadística sin que ninguna de las manifestaciones emitidas al respecto presente entidad alguna que obligue a modificar el criterio inicial, el cual debe por tanto mantenerse.
En resumen, hay que señalar que el propio Decreto de Alcaldía 2021/07189, en su apartado segundo, describía el objeto del convenio como, textualmente, un “servicio dinámico de asesoramiento a la ciudadanía de Barakaldo mediante la actuación in situ en vía pública (parques, plazas, terrazas, paseos etc ... de los distintos barrios) con personal especializado dependiente de Cruz Roja (denominados “Agentes de la Salud”) para concienciar a la población que esté llevando a cabo conductas que pudieran suponer un riesgo para su salud y/o la de terceros”.
Así pues, resulta obligado mantener cuanto se puso de manifiesto en los informes ya emitidos por la Intervención, que se pasa a reproducir. Así, hay que recordar que, mediante escrito de 24 de junio de 2021, el Concejal Delegado del Área de Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación formuló solicitud de transferencia de crédito por importe de 132.947,19 € desde la partida 00100 92910 5000100 <Crédito Global y Otros Imprevistos> a la partida 00100 92050 2270720 <Otros Estudios y Trabajos Técnicos – Servicios Generales>. A la solicitud se acompañaba informe emitido por la Jefatura de Servicio de Información y Estadística, constando asimismo la existencia de un denominado “Proyecto de Prevención y Prevención en Salud Comunitaria”, elaborado por la entidad Cruz Roja y fechado el mismo 21 de junio.
Planteada la cuestión en estos términos, el Interventor Municipal emitió informe fechado el 28 de junio de 2021, en el que se argumentaba la improcedencia de la transferencia en los términos planteados, fundamentalmente por determinar una ubicación inadecuada del crédito en la partida de destino, motivando y fundamentando esta conclusión en los términos que se pasa a reproducir textualmente:
INFORME DE INTERVENCIÓN
ASUNTO: PROPUESTA DE TRANSFERENCIA DE CRÉDITO PRESENTADA POR EL CONCEJAL DE ALCALDÍA, GOBIERNO ABIERTO, TURISMO E INNOVACIÓN, PARA LA “EJECUCIÓN DE LA CAMPAÑA DE PREVENCIÓN EN SALUD COMUNITARIA-AGENTES DE LA SALUD”.
Vista la propuesta de Transferencia de Crédito presentada por el Concejal de Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación, para la “Ejecución de la campaña de Prevención en Salud comunitaria-Agentes de la Salud”, de fecha 24/6/2021, junto al Informe del Jefe de Servicio de Información y Estadística, solicitando el incremento de la partida: 00100-92050-2270720 OTROS ESTUDIOS Y TRABAJOS TECNICOS- SERVICIOS GENERALES, con cargo a la partida: “00100-92910-5000100 CRÉDITO GLOBAL Y OTROS IMPREVISTOS”, por importe de 132.947,19 €, esta Intervención INFORMA:
1o) Con respecto a la clasificación orgánica,(00100) ÁREA DE ALCALDÍA, PARTICIPACIÓN, GOBIERNO ABIERTO, TURISMO E INNOVACIÓN, que identifica el órgano o unidad que realiza el gasto, de la partida a incrementar no se considera adecuada, ya que no se corresponde con lo dispuesto en el Decreto 6615/2019 (rectificado mediante 6702/2019) por el que se constituyeron las Áreas de este Ayuntamiento para el mandato 2019-2023.
Se considera adecuada para la ejecución del gasto propuesto el Área (orgánica 00400) ÁREA DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO NATURAL, para el cual se establece que asumirá las siguientes competencias:
“ÁREA DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO NATURAL:
Asumirá las competencias municipales en materia de protección del medio ambiente y la educación ambiental y la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas, así como el Aula de la Naturaleza (Naturgela). La lucha contra las plagas. Asumirá asimismo las competencias municipales en materia de ejecución del plan de movilidad con la instalación de las electrolineras, así como la protección de la salud pública y sanidad (licencias y autorizaciones, etc.). Mercados y venta ambulante y la gestión en materia de animales de compañía y potencialmente peligrosos.”
2o) Con respecto a la clasificación por programas (92050), que determina las finalidades u objetivos que se pretenden alcanzar con los gastos propuestos, no se corresponde con lo establecido por el (D.F. 139/2015) DECRETO FORAL de la Diputación Foral de Bizkaia 139/2015, por el que se aprueba el marco regulatorio contable de las entidades locales de Bizkaia, ya que para la política de gasto 92 establece:
“Política de gasto 92.-Servicios de carácter general. Comprende los gastos de aquellos servicios que sirven o apoyan a todos los demás de la entidad local. Se imputarán, por tanto, a esta política de gasto los de oficina y dependencias generales; información, publicaciones, registro y relaciones; desarrollos y soportes informáticos de carácter interno; coordinación y control general: archivo, organización y métodos, racionalización y mecanización; administración de personal; elecciones; atención y participación ciudadana, parque móvil, con exclusión de los vehículos afectados a servicios determinados que se imputarán a la correspondiente rúbrica y gastos de asesoramiento y defensa de los intereses de la entidad. Esta política de gasto integrará los derivados de actividades relacionadas con la elaboración de información básica de carácter general y series estadísticas sobre los distintos servicios de la entidad local. Se imputarán, asimismo, los gastos referentes a gabinetes de estudio e información y documentación de carácter general.
Se tipifican siete grupos de programas:
920. Administración general.
922. Coordinación y organización institucional de las entidades locales.
923. Información básica y estadística.
Dentro del grupo de programas Información básica y estadística se tipifica un programa, relativo a la gestión del padrón municipal de habitantes.
9231. Gestión del padrón municipal de habitantes. 924. Participación ciudadana.
925. Atención a los ciudadanos.
926. Comunicaciones internas.
929. Imprevistos y funciones no clasificadas.
Dentro del grupo de programas Imprevistos y funciones no clasificadas se incluirá la dotación para el crédito global, así como la dotación para atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio.”
Se considera adecuada la clasificación correspondiente de la política de gasto 31 que establece:
“Política de gasto 31.-Sanidad. En esta política de gasto se incluyen los gastos que tienen por objeto la prevención y curación de enfermedades, así como el mantenimiento de un estado de inmunidad sanitario en la población. Quedan comprendidos los gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y funcionamiento de hospitales, clínicas y sanatorios de cualquier naturaleza, casas de socorro, dispensarios, botiquines de urgencia, balnearios, laboratorios de análisis, así como sus servicios complementarios, entre los que cabe citar ambulancias; servicios de salud pública; control y suministro de medicamentos y productos sanitarios; higiene pública; laboratorios de análisis agroalimentarios; actuaciones de seguridad alimentaria; campañas de desinfección, desinsectación o desratización, y otros de naturaleza análoga.
Se tipifican dos grupos de programas:
311. Protección de la salubridad pública.
312. Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud.”
3o) Con respecto a la clasificación económica, (2270720), que pone de manifiesto la naturaleza económica del gasto a realizar no se corresponde con lo establecido por el D.F. 139/2015 para la clasificación económica 227:
“Concepto 227. Trabajos realizados por otras empresas externas. Se incluirán aquellos gastos que correspondan a actividades que, siendo de la competencia de las entidades locales se ejecuten mediante contrata con empresas externas o profesionales independientes.
- Subconcepto 227.01. - Subconcepto 227.02. - Subconcepto 227.03. - Subconcepto 227.04. - Subconcepto 227.05. - Subconcepto 227.06. - Subconcepto 227.07.
Limpieza.
Seguridad.
Valores y peritajes.
Contratos socio-culturales. Custodia, depósitos y almacenaje. Procesos electorales.
Estudios y trabajos técnicos.
Gastos de estudio, trabajos técnicos y de laboratorio, de informes y trabajos estadísticos o de otro carácter que se deriven de trabajos encomendados a empresas especializadas, profesionales independientes o expertos, que no sean aplicados a planes, programas, anteproyectos y proyectos de inversión en cuyo caso figurarán en el capítulo 6. Dotación de premios de investigación y estudio, de concurso de ideas, de trabajos, publicaciones, ediciones, exposiciones y participaciones de carácter cultural, artístico, científico, técnico, jurídico y económico, relacionado con la actividad de la entidad local. Cuando sean susceptibles de aplicación a planes, programas, anteproyectos y proyectos de inversiones, figurarán en el capítulo 6.
- Subconcepto 227.08. Contratos de transportes.
- Subconcepto 227.09. Servicios de recaudación a favor de la entidad. Gastos derivados de la recaudación de recursos gestionados por la entidad cuando no se efectúe por la misma.
- Subconcepto 227.10. Servicios postales contratados.
- Subconcepto 227.99. Otros trabajos exteriores. Los no comprendidos en los anteriores subconceptos.”
Se debe poner de manifiesto que el detalle de la justificación del importe que consta en el Informe del Jefe de Servicio de Información y Estadística, coincide con el enviado por el mismo Jefe de Servicio de Información y Estadística mediante correo electrónico el 22-06-2021, correspondiente a un proyecto de la Cruz Roja denominado “Proyecto de Prevención y Prevención en Salud comunitaria, Promotor/a de Salud Comunitaria” de 21-06-2021.
Visto el citado proyecto, se concluye que se trata de una actividad de fomento de una actividad de utilidad pública, pero que no es necesaria para el cumplimiento de una competencia Municipal, y no corresponde la titularidad de la actividad al Ayuntamiento de Barakaldo, sino a la Cruz Roja.
Esta diferenciación es determinante para la asignación adecuada de la clasificación económica, ya que las actividades de fomento se deben de imputar al capítulo 4 de Transferencias corrientes (ó capítulo 7 si su objeto fueran operaciones de capital).
Por consiguiente en cumplimiento de la normativa vigente aplicable expuesta, no se considera procedente la aprobación de la transferencia propuesta.
Lo que informo para su conocimiento y efectos oportunos.
En resumen, de llevarse a efecto la transferencia en los términos propuestos, el resultante de la ubicación de crédito en la partida 00100 92050 2270720 <Otros Estudios y Trabajos Técnicos – Servicios Generales> determinaría su inadecuación en los ámbitos orgánico, por programas y económico para la ejecución del proyecto que originaba la solicitud, con los efectos que ello conlleva en los términos de la regulación recogida en los artículos 70.3.a) de la NF 10/2003, así como 216.2.a) del TRLRHL, y 15.2.a) del DF 117/2018.
Posteriormente, con fecha 2 de julio de 2021, la Sra. alcaldesa- Presidente remitió a la Intervención Municipal vía Registro General oficio fechado el 1 de julio, en los términos que textualmente se reproducen:
Visto el informe emitido en fecha 28 de junio por el Interventor Municipal informando desfavorablemente la solicitud de transferencia de crédito realizada en fecha 24-06- 2021 por el Concejal del Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación por importe de 132.947,19 euros desde la partida del área de Alcaldía denominada “00100-92910- 5000100 Crédito global y otros imprevistos” a la partida del mismo área denominada “00100-92050-2270720 Otros estudios y trabajos técnicos”, la alcaldesa-presidente, en aplicación del art.2.B.26 del Reglamento Orgánico y de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Barakaldo que atribuye a la Alcaldía-Presidencia la competencia para dirigir el gobierno y la administración municipal, así como la organización de todos los servicios administrativos de la Corporación, teniendo asimismo en cuenta lo contemplado en la Ley de Servicios Sociales, insta al Interventor Municipal a realizar a la mayor brevedad posible la transferencia de crédito solicitada al objeto de que el proyecto municipal denominado “Campaña de prevención sobre salud comunitaria” sea ejecutado desde el área de Alcaldía, no desde el área de Desarrollo Sostenible y Medio Natural.
Planteada la cuestión en estos términos, se procedió a dar cumplimiento a la orden emitida por la Sra. Alcaldesa-Presidente en sus términos, aunque, al efecto de la adecuada constancia del criterio técnico mantenido por la Intervención Municipal y en salvaguarda de la responsabilidad de los funcionarios intervinientes en la tramitación del expediente, se emitió informe fechado el 5 de julio de 2021 en el que se advertía expresamente acerca de la inadecuación a derecho de la propuesta de resolución, que se remitió además bajo la fórmula del visto. Así:
INFORME DE INTERVENCIÓN
Vista la propuesta del Concejal Delegado del Área de Alcaldía, Gobierno abierto, Turismo e Innovación, solicitando la tramitación de un expediente de transferencia de créditos, en base al informe emitido por el Jefe de Servicio de Información y Estadística, con el fin de tener crédito disponible suficiente para financiar la ejecución de la “Campaña de prevención en materia de salud comunitaria- Agentes de la Salud”, proyecto propuesto por la ciudadanía en el proceso denominado “Presupuestos Participativos de la Ciudad de Barakaldo 2021”
Examinado el Estado de ejecución del Presupuesto, se ha constatado la no existencia de crédito suficiente y adecuado para hacer frente a los gastos propuestos.
En cumplimiento de lo establecido en la Norma Municipal de Ejecución Presupuestaria y en relación con la propuesta que obra en el expediente, de cara a la aprobación de una transferencia de créditos, se emite el siguiente:
INFORME
PREVIO.- El Interventor Municipal, a fecha de 28 de junio de 2021, emitió informe motivando y concluyendo que la partida presupuestaria propuesta no era la adecuada para la ejecución de la “Campaña de prevención en materia de salud comunitaria- Agentes de la Salud”.
No obstante, con fecha 2 de julio de 2021, la Alcaldesa ha remitido vía Registro General oficio fechado el 1 de julio de 2021, en los términos que se reproducen:
Visto el informe emitido en fecha 28 de junio por el Interventor Municipal informando desfavorablemente la solicitud de transferencia de crédito realizada en fecha 24-06- 2021 por el Concejal del Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación por importe de 132.947,19 euros desde la partida del área de Alcaldía denominada “00100-92910- 5000100 Crédito global y otros imprevistos” a la partida del mismo área denominada “00100-92050-2270720 Otros estudios y trabajos técnicos”, la Alcaldesa-Presidente, en aplicación del art.2.B.26 del Reglamento Orgánico y de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Barakaldo que atribuye a la Alcaldía-Presidencia la competencia para dirigir el gobierno y la administración municipal, así como la organización de todos los servicios administrativos de la Corporación, teniendo asimismo en cuenta lo contemplado en la Ley de Servicios Sociales, insta al Interventor Municipal a realizar a la mayor brevedad posible la transferencia de crédito solicitada al objeto de que el proyecto municipal denominado “Campaña de prevención sobre salud comunitaria” sea ejecutado desde el área de Alcaldía, no desde el área de Desarrollo Sostenible y Medio Natural.
Planteada la cuestión en estos términos, sólo queda dar cumplimiento a la orden de la Alcaldía, dejando de manifiesto expresamente la inadecuación del crédito a ubicar en la partida “00100-92050-2270720 Otros estudios y trabajos técnicos” de cara a ejecutar el gasto en los términos planteados.
PRIMERO.- Teniendo en cuenta que la solicitud de transferencia planteada supone una disposición del Crédito Global, la normativa aplicable está constituida fundamentalmente por el artículo 23 de la Norma Foral 10/2003 y artículo 12 de la Norma Municipal de Ejecución Presupuestaria.
SEGUNDO.- Las modificaciones de crédito que se plantean en el expediente respetan la normativa vigente aplicable citada en el punto primero.
TRANSFERENCIAS DE CRÉDITO NEGATIVAS
DE PARTIDAPARTIDA 00100-92910-5000100DESCRIPCION PARTIDA Crédito global y otros imprevistosPROYECTO ---IMPORTE 132.947,19Total 132.947,19TRANSFERENCIAS DE CRÉDITO POSITIVASA PARTIDAPARTIDA 00100-92050- 2270720DESCRIPCIÓN PARTIDA Otros estudios y trabajos técnicos-servicios generalesPROYECTO ---IMPORTE 132.947,19TERCERO.- De acuerdo con el régimen de competencias establecido en la citada Norma Foral, corresponde a la Alcaldesa de la Corporación la aprobación del expediente.
CUARTO.- Con fecha de 10 de junio de 2021, se aprobó definitivamente el crédito adicional 2021CA09 en el Presupuesto Municipal, aprobado inicialmente por el Pleno en sesión celebrada el día 29/04/2021, incrementando la partida (00100-92910- 5000100 Crédito global y otros imprevistos) en 5.600.000,00 euros, financiada con Remanente de Tesorería para Gastos Generales deducido de la liquidación presupuestaria del ejercicio 2020. En consecuencia, en virtud del artículo 50 de la Norma Foral 10/2003, en caso de prórroga presupuestaria, esta modificación de crédito (2021TR33) no sería prorrogable, por estar en última instancia, financiada con el Remanente de Tesorería para Gastos Generales deducido de la liquidación presupuestaria del ejercicio 2020.
No obstante todo lo expuesto, la propuesta fue adoptada como Decreto de Alcaldía 2021/06888, de 6 de julio.
Posteriormente, se formuló propuesta de Decreto de Alcaldía aprobando la autorización de firma de convenio entre el Ayuntamiento y la entidad Cruz Roja Bizkaia relativo a una actividad denominada “servicio de asesoramiento dinámico dirigido a la población de Barakaldo para la protección de la salud comunitaria”, con compromiso de gasto por total importe de 132.947,19 €. Esta propuesta fue objeto del informe de reparos 203/2021, cuyos pronunciamientos y argumentos se pasa a reiterar.
Inadecuación de crédito.- La primera cuestión a formular es la que se avanzó reiteradamente durante la tramitación y consiste fundamentalmente en que el crédito cuya ejecución se proponía y se propone era inadecuado para soportar la adopción de una resolución administrativa en los términos en que se planteaba. El artículo 10.1 de la Norma Foral 10/2003 Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia ya establece con carácter fundamental el mandato de que la estructura de los Presupuestos Generales atienda a la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y a las finalidades u objetivos que con ellos se pretendan conseguir, añadiendo el artículo 10.2 una habilitación en el sentido de que las Entidades locales podrán clasificar los gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura organizativa. En efecto:
Artículo 10. Normas Generales.
1. La estructura de los Presupuestos Generales atenderá a la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y a las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir, siguiendo los criterios que se establecen en artículos posteriores.
2. Las Entidades locales podrán clasificar los gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura de acuerdo con sus Reglamentos o Decretos de Organización.
En estos términos, resulta evidente, siempre a juicio de quienes suscriben, la inadecuación de crédito a nivel orgánico, por programas y económica, en los términos recogidos en el artículo 2 de la Norma Municipal de Ejecución Presupuestaria en vigor.
Artículo nº 2.- Partida Presupuestaria.
La partida presupuestaria, cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario, viene definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica, a nivel de Área (5), Subprograma (5) y Partida (7) respectivamente.
Así las cosas, los propios impulsores de la propuesta empezaban por recoger expresamente la cuestión de la obligada competencia municipal, requisito ineludible de toda actuación administrativa válida, mediante una remisión al artículo 17.1.10) de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi. En efecto:
Artículo 17. Competencias propias de los municipios.
1. En el marco de lo dispuesto en la presente ley y en la legislación que sea de aplicación, los municipios podrán ejercer competencias propias en los siguientes ámbitos materiales:
(...)
10) Promoción, gestión, defensa y protección de la salud pública.
Esta referencia se recogía en el informe jurídico de 7 de julio de 2021 de la Jefatura de Servicio de Información y Estadística, que es quien intervino en el expediente para intentar validar la adecuación a derecho de la propuesta, a pesar de tratarse de un ámbito de actuación ajeno a las tareas y atribuciones del Servicio que encabeza. Este informe, aunque no se indique expresamente y dado que el expediente se planteó por sus impulsores como autorización para la suscripción de un convenio, debía entenderse emitido en los términos que recoge el artículo 50 de la Ley 40/2015 cuando, al regular los trámites preceptivos para ello, establece que “será necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley”.
Es obligado señalar aquí que carecen de entidad real y únicamente revelan confusión en las intenciones reales de los impulsores de la propuesta las menciones del informe de 15 de julio a que el documento inicial presentado por Cruz Roja, el que dio origen a la tramitación del expediente, “ni siquiera fue incorporado al expediente”, afirmación que se pretende reforzar con la mención a que “de hecho no está colgado en el DEIS ni en el Portafirmas”. En efecto, el artículo 70 de la Ley 39/2015 parece claro al afirmar que “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla” y al velar en su párrafo tercero por la garantía de su integridad e inmutabilidad.
Así las cosas, y en cuanto a la naturaleza subvencional y no contractual del negocio llevado a efecto y sobre la que se argumentará más adelante, se acaba por afirmar en el informe de 15 de julio que este documento inicial no sirvió para nada y que el Ayuntamiento habría incorporado la “prestación de un nuevo servicio que no estaba previsto en dicho documento inicial”. Esto resulta incompatible con las evidentes equivalencias entre el proyecto en cuestión y la descripción en el expediente de la actividad a realizar por Cruz Roja y, sobre todo, por la coincidencia más obvia entre ambos, proyecto de Cruz Roja y expediente administrativo, que es la de su importe (132.947,19 €).
En estos términos, y en lo que hace a la clasificación orgánica, hubo que acudir a la regulación contenida en el Decreto de Alcaldía 2019/06615, de 17 de septiembre, que recoge las Áreas Funcionales del Ayuntamiento de Barakaldo y sus ámbitos de actuación. Así, el Área de Alcaldía, Participación, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación (a partir del Decreto de Alcaldía 2019/06702, de 23 de septiembre Área de Alcaldía, Gobierno Abierto, Turismo e Innovación) cuenta con las siguientes atribuciones funcionales:
Asumirá las competencias municipales en materia de asistencia a la Alcaldesa y protocolo; Secretaría General, sin perjuicio de su dependencia directa de la Alcaldía y de sus atribuciones asignadas por el ordenamiento jurídico; Servicio de Asesoría Jurídica, de conformidad con lo que al respecto establece el Reglamento de Organización y Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Barakaldo; Servicios Generales; Estadística y Servicio de Atención al Ciudadano; Administración electrónica; portal web corporativo, transparencia; gobierno abierto y redes sociales y comunicación externa; gobernanza y participación ciudadana; gestión y promoción del turismo local; organización, sistemas e innovación tecnológica; y protección de datos.
Como se aprecia, nada se menciona acerca de la competencia municipal en sanidad del artículo 17.1.10) de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi. Por el contrario, cuando en la misma resolución se atribuyen los ámbitos funcionales del Área de Desarrollo Sostenible y Medio Natural, se hace en los siguientes términos:
Asumirá las competencias municipales en materia de protección del medio ambiente y la educación ambiental y la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas, así como el Aula de la Naturaleza (Naturgela). La lucha contra las plagas. Asumirá asimismo las competencias municipales en materia de ejecución del plan de movilidad con la instalación de las electrolineras, así como la protección de la salud pública y sanidad (licencias y autorizaciones, etc.). Mercados y venta ambulante y la gestión en materia de animales de compañía y potencialmente peligrosos.
En conclusión, la partida de gasto cuya ejecución se pretendía resultaba y resulta inadecuada en términos de la clasificación orgánica de que el Ayuntamiento se ha dotado en ejercicio de la habilitación del artículo 10.2 de la Norma Foral 10/2003.
A seguido, tocaba examinar la adecuación de crédito de esta partida en lo que hace a las clasificaciones por programas y económica, de obligada observancia en los términos del mandato del artículo 10.1 de la misma Norma Foral 10/2003.
Por una parte, y en lo que hace a la clasificación por programas, ésta se regula principalmente en la Norma Foral 10/2003 y se desarrolla en el Decreto Foral 139/2015, por el que se aprueba el marco regulatorio contable de las Entidades Locales de Bizkaia, y viene vinculada a los objetivos perseguidos con la ejecución de gasto propuesta. Así, el Preámbulo de la Norma Foral 10/2003 recoge lo siguiente:
El concepto de Programa Funcional es la respuesta a la necesidad de elaborar, siquiera a nivel mínimo, un Presupuesto por programas de actuación en todas las Administraciones. Cada programa funcional es un bloque de la clasificación presupuestaria funcional para el que se definen los objetivos a conseguir en el ejercicio y las acciones concretas que van a instrumentar dicha actividad. A diferencia del concepto estricto de programa presupuestario, el programa funcional tiene un carácter más genérico y englobará diversas actividades próximas, quedando abierto el camino para que los grandes municipios desarrollen auténticos presupuestos por programas.
En este sentido, el Apartado 3 del Anexo 2 (que recoge la Estructura Presupuestaria de las Entidades Locales) del marco regulatorio contable que establece el Decreto Foral 139/2015 se dedica a la “Clasificación por Programas de los gastos de la Entidades Locales”. En él se encuentra, así, la Política de Gasto 92, con su derivado el Grupo de Programas 920, descritos en los términos que se citan:
Política de gasto 92.-Servicios de carácter general.
Comprende los gastos de aquellos servicios que sirven o apoyan a todos los demás de la entidad local. Se imputarán, por tanto, a esta política de gasto los de oficina y dependencias generales; información, publicaciones, registro y relaciones; desarrollos y soportes informáticos de carácter interno; coordinación y control general: archivo, organización y métodos, racionalización y mecanización; administración de personal; elecciones; atención y participación ciudadana, parque móvil, con exclusión de los vehículos afectados a servicios determinados que se imputarán a la correspondiente rúbrica y gastos de asesoramiento y defensa de los intereses de la entidad. Esta política de gasto integrará los derivados de actividades relacionadas con la elaboración de información básica de carácter general y series estadísticas sobre los distintos servicios de la entidad local. Se imputarán, asimismo, los gastos referentes a gabinetes de estudio e información y documentación de carácter general.
Se tipifican siete grupos de programas:
920. Administración general.
922. Coordinación y organización institucional de las entidades locales.
923. Información básica y estadística. Dentro del grupo de programas Información básica y estadística se tipifica un programa, relativo a la gestión del padrón municipal de habitantes.
9231. Gestión del padrón municipal de habitantes.
924. Participación ciudadana.
925. Atención a los ciudadanos.
926. Comunicaciones internas.
929. Imprevistos y funciones no clasificadas.
Dentro del grupo de programas Imprevistos y funciones no clasificadas se incluirá la dotación para el crédito global, así como la dotación para atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio.
Como puede apreciarse, y siempre a salvo criterio mejor fundado, ninguna relación puede presentar un programa definido con los dígitos 92050 (Política de gasto 92. Servicios de carácter general / Grupo de programas 920. Administración general) con un proyecto de la naturaleza y características del contenido en la propuesta de referencia. Como se indica expresamente, se trata de “servicios que sirven o apoyan a todos los demás de la entidad local”, es decir, servicios internos y transversales, servicios orientados a posibilitar y facilitar el funcionamiento de la administración y no dirigidos a terceros. Un servicio que se define expresamente por servir o apoyar a otros servicios locales está obviamente orientado hacia el interior de la entidad local, no hacia el exterior.
Por el contrario, tenemos que la política de gasto 31, bajo el epígrafe denominado “Sanidad”, se recoge en el Apartado 3 del Anexo 2 del marco regulatorio definido en el Decreto Foral 139/2015 en los términos que siguen:
Política de gasto 31.-Sanidad.
En esta política de gasto se incluyen los gastos que tienen por objeto la prevención y curación de enfermedades, así como el mantenimiento de un estado de inmunidad sanitario en la población. Quedan comprendidos los gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y funcionamiento de hospitales, clínicas y sanatorios de cualquier naturaleza, casas de socorro, dispensarios, botiquines de urgencia, balnearios, laboratorios de análisis, así como sus servicios complementarios, entre los que cabe citar ambulancias; servicios de salud pública; control y suministro de medicamentos y productos sanitarios; higiene pública; laboratorios de análisis agroalimentarios; actuaciones de seguridad alimentaria; campañas de desinfección, desinsectación o desratización, y otros de naturaleza análoga.
A su vez, esta política de gasto se subdivide en dos grupos de programas. Así:
Se tipifican dos grupos de programas:
311. Protección de la salubridad pública.
312. Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud.
En estos términos, se entiende que una actuación como la que se proponía debía necesariamente imputarse a la Política de gasto 31, relativa a Sanidad, y al grupo de programas 311, relativo a la protección de la salubridad pública, resultando inadecuada su imputación a la Política de gasto relativa a Servicios de carácter general y al grupo de programas definido como Administración General.
Por fin, y en lo que hace a la clasificación económica, vinculada a la naturaleza del gasto, el Apartado 2 del Anexo 2 del marco regulatorio contable que establece el Decreto Foral 139/2015 es el que se dedica a la “Clasificación Económica de los gastos del Presupuesto de las Entidades Locales”. Así las cosas, el Capítulo 2, bajo el epígrafe “Compra de bienes corrientes y servicios”, contiene un Artículo 22 (“Material, suministros y otros”) que a su vez integra el Concepto 227, en los términos que siguen:
Concepto 227. Trabajos realizados por otras empresas externas.
Se incluirán aquellos gastos que correspondan a actividades que, siendo de la competencia de las entidades locales se ejecuten mediante contrata con empresas externas o profesionales independientes.
- Subconcepto 227.01. Limpieza.
- Subconcepto 227.02. Seguridad.
- Subconcepto 227.03. Valores y peritajes.
- Subconcepto 227.04. Contratos socio-culturales.
- Subconcepto 227.05. Custodia, depósitos y almacenaje.
- Subconcepto 227.06. Procesos electorales.
- Subconcepto 227.07. Estudios y trabajos técnicos.
Gastos de estudio, trabajos técnicos y de laboratorio, de informes y trabajos estadísticos o de otro carácter que se deriven de trabajos encomendados a empresas especializadas, profesionales independientes o expertos, que no sean aplicados a planes, programas, anteproyectos y proyectos de inversión en cuyo caso figurarán en el capítulo 6. Dotación de premios de investigación y estudio, de concurso de ideas, de trabajos, publicaciones, ediciones, exposiciones y participaciones de carácter cultural, artístico, científico, técnico, jurídico y económico, relacionado con la actividad de la entidad local. Cuando sean susceptibles de aplicación a planes, programas, anteproyectos y proyectos de inversiones, figurarán en el capítulo 6.
- Subconcepto 227.08. Contratos de transportes.
- Subconcepto 227.09. Servicios de recaudación a favor de la entidad. Gastos derivados de la recaudación de recursos gestionados por la entidad cuando no se efectúe por la misma.
- Subconcepto 227.10. Servicios postales contratados.
- Subconcepto 227.99. Otros trabajos exteriores.
Los no comprendidos en los anteriores subconceptos.
En definitiva, y como se indicó en el Informe de Intervención de 28 de junio, lo cierto es que a la vista del expediente, y notablemente en los términos en que el proyecto de la entidad Cruz Roja se planteaba, no puede apreciarse la nota definitoria de la bilateralidad del negocio planteado (bien sea en el marco de un contrato, bien sea en el marco de figuras afines como el convenio), sino que se trataba de un acto unilateral, consistente en una acción de fomento, de naturaleza subvencional. En este sentido, no hay iniciativa alguna por parte del Ayuntamiento, ni definición de sus necesidades a satisfacer, sino apoyo a una actividad que es obviamente de titularidad de la entidad Cruz Roja, definida plena y totalmente por la misma y asumida como parte integrante de su acción habitual.
Así, en efecto, la propia “Justificación” encabezando el proyecto recogía con claridad que “Cruz Roja en su mandato como auxiliar de los poderes públicos, comparte la concepción integral de la salud de la OMS (Organización Mundial de la Salud)”, afirmando posteriormente de forma significativa que “es por ello que, ante la situación derivada de los brotes de contagio de la COVID- 19 a nivel de comunitario y en diferentes partes de Bizkaia, CRUZ ROJA SEGUIRÁ DESARROLLANDO, como ha hecho en todo el estado de alarma y las situaciones de confinamiento, acciones de sensibilización, prevención y promoción de la salud en el ámbito comunitario para la población en general, poniendo el foco en aquellas consideraciones que va proponiendo el LABI y con especial atención a los colectivos en riesgo de vulnerabilidad”.
Y sigue: “Presentamos propuesta de medidas y líneas de acción”, completado más adelantes con expresiones como “las acciones de sensibilización se orientarán” o “una de las acciones que se propone con el proyecto es” o “esta difusión se hará en coordinación con el Ayuntamiento de Barakaldo” o “las acciones que se desarrollarán en Barakaldo contemplan”. En similar sentido, los compromisos que asume el Ayuntamiento se describen y resumen como “facilitar el análisis de la realidad territorial en cada momento, indicando prioridades”, o “facilitar los permisos pertinentes para intervenir (Cruz Roja, se entiende)” o “mediar con las áreas/organismos que tengan la competencia/responsabilidad para hacerlos” así como, obviamente, garantizar la “asignación presupuestaria”.
En definitiva, se trataba de una acción diseñada, definida, impulsada, dirigida y llevada a cabo por Cruz Roja, por propia iniciativa y en cumplimiento de las finalidades que constituyen la razón de su existencia. La participación del Ayuntamiento no contempla iniciativa alguna, ni consta que haya habido ninguna con anterioridad a la presentación del proyecto por parte de la entidad, sino que lo que se revela es una evidente voluntad de apoyo a una actividad que se entiende beneficiosa para el interés general y para las finalidades que el Ayuntamiento persigue.
Estaríamos pues, a juicio de quien suscribe, ante una clásica acción de fomento, sometida a la Ley 38/2003, General de Subvenciones y resto de normativa aplicable y cuya naturaleza jurídica tiene evidente influencia sobre la cuestión de la adecuación o inadecuación de crédito en lo que hace a su naturaleza económica. No es, ni puede ser, en definitiva, “un estudio y trabajo técnico realizado por empresa ajena mediante contrata”.
Hay que hacer alguna mención aquí, al objeto de despejar cualquier duda, a la extensa argumentación recogida tanto en el cuerpo de la propia resolución propuesta para la aprobación del convenio como en el informe de la Jefatura de Servicio de Información y Estadística, incluyendo la mención en el escrito de la Alcaldía Presidencia de 2 de julio, y asimismo en el Decreto de Alcaldía 2021/07189, de 15 de julio, en lo que hace a la aplicabilidad de distinta normativa sectorial y notablemente la Ley 12/2008, de Servicios Sociales de Euskadi, y la Ley 6/2016, del Tercer Sector Social de Euskadi.
Al efecto, hay que aclarar que la actividad recogida en la propuesta formulada por Cruz Roja es una actividad de naturaleza sanitaria y no social. Las menciones en las leyes citadas a los posibles vínculos entre la actividad de protección social y la actividad de sanidad constituyen planteamientos genéricos y relacionados con la necesaria coordinación y compatibilidad entre servicios sociales y servicios sanitarios, conviviendo con menciones similares a las relaciones entre servicios sociales y servicios educativos, de vivienda, de empleo, de garantía de ingresos o de inclusión social. Ahora bien, una cosa es En definitiva, se trataba de una acción diseñada, definida, impulsada, dirigida y llevada a cabo por Cruz Roja, por propia iniciativa y en cumplimiento de las finalidades que constituyen la razón de su existencia. La participación del Ayuntamiento no contempla iniciativa alguna, ni consta que haya habido ninguna con anterioridad a la presentación del proyecto por parte de la entidad, sino que lo que se revela es una evidente voluntad de apoyo a una actividad que se entiende beneficiosa para el interés general y para las finalidades que el Ayuntamiento persigue.
Estaríamos pues, a juicio de quien suscribe, ante una clásica acción de fomento, sometida a la Ley 38/2003, General de Subvenciones y resto de normativa aplicable y cuya naturaleza jurídica tiene evidente influencia sobre la cuestión de la adecuación o inadecuación de crédito en lo que hace a su naturaleza económica. No es, ni puede ser, en definitiva, “un estudio y trabajo técnico realizado por empresa ajena mediante contrata”.
Hay que hacer alguna mención aquí, al objeto de despejar cualquier duda, a la extensa argumentación recogida tanto en el cuerpo de la propia resolución propuesta para la aprobación del convenio como en el informe de la Jefatura de Servicio de Información y Estadística, incluyendo la mención en el escrito de la Alcaldía Presidencia de 2 de julio, y asimismo en el Decreto de Alcaldía 2021/07189, de 15 de julio, en lo que hace a la aplicabilidad de distinta normativa sectorial y notablemente la Ley 12/2008, de Servicios Sociales de Euskadi, y la Ley 6/2016, del Tercer Sector Social de Euskadi.
Al efecto, hay que aclarar que la actividad recogida en la propuesta formulada por Cruz Roja es una actividad de naturaleza sanitaria y no social. Las menciones en las leyes citadas a los posibles vínculos entre la actividad de protección social y la actividad de sanidad constituyen planteamientos genéricos y relacionados con la necesaria coordinación y compatibilidad entre servicios sociales y servicios sanitarios, conviviendo con menciones similares a las relaciones entre servicios sociales y servicios educativos, de vivienda, de empleo, de garantía de ingresos o de inclusión social. Ahora bien, una cosa es una llamada a la necesaria coordinación entre distintos servicios administrativos y otra cosa bien distinta es que estas menciones en distintas leyes determinen una caracterización de la actividad recogida en la propuesta de Cruz Roja distinta a la pura actividad sanitaria o en el ámbito de la salud. Lo que plantea no es una actuación en el campo del Bienestar Social o de los servicios sociales o de los servicios sociales en relación con los servicios sanitarios sino una actividad vinculada estrictamente a la salud pública.
No obstante, lo cierto es que, en definitiva, todas las menciones a las dos leyes citadas convergen en un intento de fundamentación del recurso al convenio en términos claros y expresos. Se citan así, textualmente, “en relación a la justificación legal del instrumento jurídico del convenio”, el artículo 15, en concreto sus párrafos 2 y 3, de la Ley 6/2016. Así:
Artículo 15. Instrumentos para formalizar la cooperación y colaboración entre las administraciones públicas y las organizaciones del tercer sector social de Euskadi.
1. Para formalizar la cooperación con las organizaciones del tercer sector social de Euskadi en la provisión de servicios de responsabilidad pública en el ámbito de la intervención social, las administraciones públicas vascas adoptarán el régimen de concierto diferenciado previsto en la Ley de Servicios Sociales.
2. Asimismo, las administraciones públicas vascas formalizarán los convenios y acuerdos marco de colaboración previstos en la Ley de Servicios Sociales para dar cobertura a la provisión de servicios de responsabilidad pública así como a otras actividades sociales de interés general de las organizaciones que las administraciones públicas consideren oportuno promover.
3. La cooperación para la provisión de servicios de responsabilidad pública con entidades con una actividad de carácter singular en los términos definidos en el artículo 12.3 se formalizará a través de convenios de conformidad con la Ley de Servicios Sociales.
Resulta fundamental recalcar que esta habilitación al empleo de los convenios lo es, textualmente, a los “previstos en la Ley de Servicios Sociales” y “de conformidad con la Ley de Servicios Sociales”. Esto nos remite obligadamente a la regulación de la figura en la Ley 12/2008, que es fundamentalmente la recogida en su artículo 69. Así:
Artículo 69. Convenios para la gestión de servicios incluidos en el Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Las administraciones públicas vascas podrán establecer convenios con entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro para la provisión de prestaciones y servicios integrados en el catálogo del Sistema Vasco de Servicios Sociales en aquellos supuestos en los que la singularidad de la actividad de la entidad o de la prestación o servicio del que se trate, su carácter urgente o su carácter innovador y experimental, aconsejen la no aplicación del régimen de concierto en los términos en los que el mismo se regule y así se motive.
No obstante lo anterior, serán de aplicación a dichos convenios todas aquellas características y requisitos propios del régimen de concierto que no resulten incompatibles con la naturaleza de aquellos; en particular, serán de aplicación las disposiciones normativas reguladoras de los módulos económicos, de los requisitos de acceso y de las medidas de discriminación positiva.
Los convenios referidos en los apartados anteriores deberán formalizarse a través de contratos-programa en los términos previstos para los conciertos en el artículo 68.
Además, la habilitación de recurso al convenio es subsidiaria al empleo del concierto y presenta una serie de notas de singularidad, urgencia, carácter innovador o experimental sobre las que nada se indica. De hecho, lo verdaderamente relevante es que ambas figuras (conciertos y convenios) deben entenderse a su vez como figuras subsidiarias a la contratación pública de acuerdo a principios básicos de publicidad, concurrencia e igualdad de trato; y hay que decir aquí que, aún si se aceptara el carácter contractual y bilateral de la relación planteada, la misma justificación de esta excepción ya exigiría un esfuerzo motivador que en el expediente ni se aborda más allá de una mención a que no es aplicable la LCSP, entendido que el interés por empezar con la actividad a la mayor brevedad posible no es justificación suficiente para validar esta afirmación. Así, en efecto, el artículo 60 de la Ley 12/2008 ya dice lo siguiente:
Artículo 60. Participación de la iniciativa privada en la prestación de servicios del Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
1. Las administraciones públicas vascas, en el ámbito de sus competencias, podrán organizar la prestación de los servicios del Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales a través de las siguientes fórmulas: gestión directa, régimen de concierto previsto en la presente ley, gestión indirecta en el marco de la normativa de contratación de las administraciones públicas, y convenios con entidades sin ánimo de lucro.
En estos términos, se entiende que queda claramente vedado el recurso al empleo válido y ajustado a derecho de figuras como las recogidas en el artículo 69 de la Ley 12/2008. El obstáculo fundamental, como se avanzaba, obedece a la naturaleza contractual o bilateral de los convenios de la Ley 12/2008, por lo que el único convenio posible en el caso que nos ocupa sería uno como los mencionados en el artículo 48.7 de la Ley 40/2015 que articulara la concesión directa de una subvención a favor de un tercero seleccionado sin atender al principio básico de concurrencia competitiva, lo que, por otra parte, exigiría cierto esfuerzo motivador y determinaría la competencia plenaria para su adopción.
Pero es que, en todo caso, y como de hecho se ha puesto de manifiesto en numerosos informes emitidos por la Intervención respecto a convenios celebrados por el Ayuntamiento con amparo en la regulación de la Ley 12/2008, lo cierto es que incluso para relaciones de naturaleza contractual o bilateral plantean serias dudas de legalidad, encontrándose aún pendientes de desarrollo reglamentario. De hecho, el primer intento de dar cumplimiento a este mandato de desarrollo ya dio lugar a la emisión de Informe 27/2017, del Pleno de la Junta Asesora de Contratación Pública, órgano integrado en el Departamento de Hacienda y Economía del Gobierno Vasco, que puso de manifiesto los límites de la figura en su actual versión y que ha sido empleado como argumento en numerosos informes de la Intervención Municipal. Recientemente, el mismo Pleno de la Junta Asesora de Contratación Pública se ha pronunciado sobre nuevo borrador en Informe 3/2020.
Expuesto cuanto antecede, lo cierto es que, en definitiva, es el carácter de acción de fomento y la naturaleza subvencional de la relación cuyo establecimiento se pretende lo que veda de forma expresa el recurso a la figura del convenio de la Ley 12/2008, toda vez que ésta se recoge en la normativa autonómica como figura alternativa a la contratación pública y no en el sentido, también posible, de convenios encaminados a recoger negocio jurídicos de naturaleza subvencional, como el que nos ocupa. Por todo ello, la censura de fondo acerca de inadecuación del crédito debe mantenerse.
Planteada así la cuestión, el examen del Apartado 2 del Anexo 2 del marco regulatorio contable que establece el Decreto Foral 139/2015 para solventar el problema de cuál sea la adecuada clasificación económica del crédito a ejecutar para sufragar una actividad de la naturaleza de la que se propone nos lleva indefectiblemente al Capítulo 4, el relativo a “Transferencias Corrientes”. En efecto, éste se define como sigue:
Comprende los créditos necesarios para contabilizar las cantidades a entregar por parte de la entidad local a otros sectores, bien sean éstos integrantes del sector público o cualquiera otras entidades o personas, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes. Por artículos se recogerá el ámbito territorial correspondiente al agente perceptor, cuando se trate de instituciones o entidades públicas. En este caso, el ente en cuestión vendrá reflejado por el concepto.
Y, en este Capítulo, acudiríamos al artículo 48/Concepto 481:
Artículo 48. A familias e instituciones sin fines de lucro.
Recoge toda clase de auxilios, ayudas, becas, donaciones, etc., que la entidad local otorgue a entidades sin fines de lucro: fundaciones, instituciones religiosas, entidades benéficas o deportivas y familias.
Concepto 480. Familias.
Concepto 481. Instituciones sin fines de lucro.
En conclusión, la naturaleza subvencional de la relación cuyo establecimiento se pretende exigiría la imputación del gasto a una partida que se ubicara en cuanto a su clasificación económica en el Capítulo 4, Artículo 48, Concepto 481, por lo que el crédito es inadecuado también en este ámbito.
En resumen, y como se advirtió en el Informe de Intervención de 28 de junio, la ejecución de un gasto de las características del que se plantea con cargo a la partida presupuestaria 00100 92050 2270720 <Otros Estudios y Trabajos Técnicos – Servicios Generales> conlleva un defecto de inadecuación de crédito, en lo que hace a la clasificación orgánica, a la clasificación por programas y a la clasificación económica.
Las consecuencias derivadas de esta deficiencia se recogen en los artículos 70.3.a) y 5.a) de la NF 10/2003, así como 216.2.a) del TRLRHL, y 15.2.a) del DF 117/2018, y su mayor relevancia consiste en la atribución al Pleno de la competencia para solventar cualquier discrepancia surgida por este motivo. Así:
Artículo 70. Reparos.
1. Si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desacuerdo con el fondo o con la forma de actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución.
(...)
3. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquél sea solventado en los siguientes casos:
a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
b) Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes de pago.
c) En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.
d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
4. Corresponderá al Presidente de la Corporación resolver la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva. Esta facultad no será delegable en ningún caso. Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de la Entidad Local podrá solicitar informe sobre la discrepancia al Departamento de competente en materia de tutela financiera de la Diputación Foral de Bizkaia.
5. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno de la Corporación la resolución de la discrepancia cuando los reparos:
a) Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b) Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia. (...).
Asimismo:
Artículo 15. Discrepancias. (...).
2. Cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado por el órgano interventor en el ejercicio de la función interventora planteará a la Presidencia de la entidad local una discrepancia. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos:
a) Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b) Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.
En definitiva, la inadecuación de crédito hace que la competencia para la aprobación de la eventual discrepancia que el presente informe de reparo pueda suscitar resida en el Pleno.
Establecido cuanto antecede con carácter previo por su especial relevancia, resulta además obligado poner de manifiesto otras circunstancias reseñables que el estudio del expediente completo ha revelado.
Falta de informe preceptivo del Secretario General.- Así, y en primer lugar, debe ponerse de manifiesto que, planteado el expediente como encaminado a la firma de un convenio, se echaba en falta la preceptiva emisión de informe respecto al mismo por parte del Secretario General. Así, en efecto, la vigente Norma de Control Interno regula en su Apartado IV, artículos 22 a 31, los requisitos mínimos a comprobar por la Intervención Municipal en ejercicio de sus funciones en régimen de fiscalización limitada para diversos tipos de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de la Entidad Local podrá solicitar informe sobre la discrepancia al Departamento de competente en materia de tutela financiera de la Diputación Foral de Bizkaia.
5. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno de la Corporación la resolución de la discrepancia cuando los reparos:
a) Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b) Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia. (...).
Asimismo:
Artículo 15. Discrepancias. (...).
2. Cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado por el órgano interventor en el ejercicio de la función interventora planteará a la Presidencia de la entidad local una discrepancia. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos:
a) Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b) Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.
En definitiva, la inadecuación de crédito hace que la competencia para la aprobación de la eventual discrepancia que el presente informe de reparo pueda suscitar resida en el Pleno.
Establecido cuanto antecede con carácter previo por su especial relevancia, resulta además obligado poner de manifiesto otras circunstancias reseñables que el estudio del expediente completo ha revelado.
Falta de informe preceptivo del Secretario General.- Así, y en primer lugar, debe ponerse de manifiesto que, planteado el expediente como encaminado a la firma de un convenio, se echaba en falta la preceptiva emisión de informe respecto al mismo por parte del Secretario General. Así, en efecto, la vigente Norma de Control Interno regula en su Apartado IV, artículos 22 a 31, los requisitos mínimos a comprobar por la Intervención Municipal en ejercicio de sus funciones en régimen de fiscalización limitada para diversos tipos de expedientes. Pues bien, el artículo 26 de la NCI recoge estos requisitos básicos a comprobar por la Intervención en expedientes relativos a convenios administrativos, y lo hace en los siguientes términos:
Artículo 26.- Convenios de cooperación.
1.- Convenios de cooperación con otros Entes Públicos.
Que existe informe de la Secretaría General sobre los aspectos jurídicos del Convenio. 2.- Convenios de colaboración con particulares.
Que existe informe de la Secretaría General sobre los aspectos jurídicos del Convenio.
Se trata indudablemente de normativa antigua y previa a la sustancial modificación que para la regulación de los convenios introdujo la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público, notablemente en el Capítulo VI de su título Preliminar (artículos 47 a 53) y en la Disposición Adicional octava. No obstante, también es cierto que la exigencia contenida en la NCI de 1992 se corresponde bien con el carácter preceptivo que el artículo 50.2 de la LRJSP atribuye al informe del servicio jurídico en el caso de la regulación actual para los convenios a celebrar por la AGE.
Menciones al IVA. Desglose de anualidades.- La cuestión del IVA fue objeto de expresa atención al emitirse el informe de reparos 203/2021 y lo cierto es que, a la vista de la documentación aportada con la propuesta de referencia, adquiere una mayor relevancia.
Así, se afirmaba en el informe que el importe de 132.947,19 € de gasto comprometido derivaba del proyecto/presupuesto presentado por Cruz Roja y asumido por el Ayuntamiento. Este presupuesto contenía un desglose de costes a sufragar por el Ayuntamiento, en una nueva muestra del carácter subvencional y de acción de fomento de la propuesta. En cualquier caso, el desglose era el siguiente:
| Concepto | Importe | % sobre total |
|---|---|---|
| 1 coordinador (6 meses) | 18.360,83 € | 13,81 % |
| 1 técnico de proyecto (6 meses) | 18.360,83 € | 13,81 % |
| 8 monitores (6 meses) | 63.377,97 € | 47,67 % |
| 2 monitores (2 meses) | 7.922,25 € | 5,96 % |
| TOTAL PERSONAL | 108.021,88 € | 81,25 % |
| . | . | . |
| 30 uniformidad | 2.400,00 € | 1,81 % |
| 10 tablets | 3.500,00 € | 2,63 % |
| TOTAL RECURSOS | 5.900,00 € | 4,44 % |
| . | . | . |
| Epis | 2.700,00 € | 2,03 % |
| Cartelería | 3.500,00 € | 2,63 % |
| Manutención | 750,00 € | 0,56 % |
| Viajes | 900,00 € | 0,68 % |
| Comunicaciones | 1.500,00 € | 1,13 % |
| TOTAL MATERIALES | 9.350,00 € | 7,03 % |
| . | . | . |
| Formación | 900,00 € | 0,68 % |
| TOTAL FORMACIÓN | 900,00 € | 0,68 % |
| . | . | . |
| Limpieza | 750,00 € | 0,56 % |
| Suministros | 500,00 € | 0,38 % |
| TOTAL OTROS | 1.250,00 € | 0,94 % |
| . | . | . |
| Gestión y Administración | 7.525,31 € | 5,66 % |
| TOTAL GESTIÓN | 7.525,31 € | 5,66 % |
| . | . | . |
| TOTAL ACTIVIDAD | 132.947,19 € | 100,00 % |
Así las cosas, resultaba evidente que la parte más relevante del proyecto presentado por Cruz Roja venía constituida por los gastos de personal, que suponían más del 80% de todo el coste. Por ello, resultaba confusa la mención recogida en el apartado tercero de la parte dispositiva de la propuesta de resolución de aprobación del convenio, cuando se afirma que “el precio máximo por la prestación de servicio por parte de Cruz Roja durante el plazo establecido (sin posibilidad de prórroga) asciende a la cantidad total de 132.947,19 € (IVA incluido)”.
Esta cuestión del IVA, por cierto, no mereció atención alguna en el informe de resolución de discrepancias de 15 de julio, lo que resulta significativo, y se mantuvo incólume en el Decreto de Alcaldía 2021/07189, señalándose que “el precio máximo por la prestación del servicio por parte de Cruz Roja durante el plazo establecido (sin posibilidad de prórroga) asciende a la cantidad total de 132.947,19 € (IVA incluido), siendo la facturación trimestral.
En dicho precio se entienden incluidos todo tipo de gastos inherentes a la prestación del servicio objeto del presente convenio”.
En efecto, el problema venía planteado por esta mención al IVA, que, por cierto, resultaba relevante en cuanto a recalcar la confusión consistente en dotar de naturaleza contractual o bilateral a un negocio jurídico subvencional. Así, no figuraba en el expediente mención alguna a desglose de base imponible, tipo aplicable y cuota tributaria, ni por supuesto a posibles exenciones, incluyendo aquí el presupuesto contenido en el proyecto presentado por Cruz Roja. Ello es lógico puesto que lo que se presentaba, obviamente, era el presupuesto de un proyecto a subvencionar y no el presupuesto de contrato (o convenio) alguno. ¿Cuál sería, así, el IVA aplicable al subconcepto más relevante de los que integraban el proyecto, que era el relativo a gastos de personal?
Por otra parte, el plazo de ejecución de la actividad se fijaba en seis meses, programándose dos abonos al final de cada trimestre, lo que, a la vista de las fechas en las que nos encontrábamos, determinaba que una parte del crédito a ejecutar correspondería irremisiblemente al ejercicio 2022, sin que se propusiera desglose alguno. En coherencia con la forma en que se ha tramitado el expediente, al final resulta que no ha habido pagos trimestrales sino un único pago, imputando en su totalidad al ejercicio 2022 un gasto ejecutado mayormente en el ejercicio 2021.
Sin embargo, lo más relevante respecto a la cuestión del IVA deriva del examen de la factura aportada, que obliga a reafirmar todo cuanto hasta el momento se ha puesto de manifiesto. Así, en efecto, resulta altamente significativo y revelador que la factura emitida en fecha 1 de marzo de 2022 por la entidad Cruz Roja Española, con sede en el municipio de Portugalete, y conteniendo una prestación llevada a cabo en el municipio de Barakaldo, no incluya el IVA y describa su objeto como, textualmente:
“Exención: Artículo 17.17 de la ley Foral 19/1992, de 30 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido. LAS PRESTACIONES DE ASISTENCIA SOCIAL, PROTECCIÓN A LA INFANCIA, ASISTENCIA A LA TERCERA EDAD, ASISTENCIA A REFUGIADOS Y ASILADOS A TRANSEÚNTES ¿¿”.
La redacción es altamente confusa pero resulta destacable la mención a la Ley Foral 19/1992 para justificar una presunta “exención” del IVA. Como tanto los emisores de la factura como los impulsores de la propuesta deberían haber tenido en cuenta, la Ley Foral 19/1992, de 30 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, es una Ley de la Comunidad Foral de Navarra, aprobada por el Parlamento navarro. Así, el artículo 33 de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, establece lo siguiente en sus párrafos primero y sexto:
Artículo 33. Exacción del impuesto.
1. Corresponde a la Comunidad Foral de Navarra la exacción del Impuesto sobre el Valor Añadido de los siguientes sujetos pasivos:
a) Los que tengan su domicilio fiscal en Navarra y su volumen total de operaciones en el año anterior no hubiere excedido de siete millones de euros.
b) Los que operen exclusivamente en territorio navarro y su volumen total de operaciones en el año anterior hubiere excedido de siete millones de euros, cualquiera que sea el lugar en el que tengan su domicilio fiscal
(...)
6. Se entenderán realizadas en Navarra las operaciones sujetas al Impuesto de acuerdo con las siguientes reglas:
(...)
B) Prestaciones de servicios:
1.o Las prestaciones de servicios se entenderán realizadas en Navarra cuando se efectúen desde dicho territorio.
2.o No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, las prestaciones directamente relacionadas con bienes inmuebles se entenderán realizadas en el territorio en que radiquen dichos bienes.
3.o Asimismo, se exceptúan de lo dispuesto en los apartados anteriores las operaciones de seguro y capitalización, respecto de las cuales se aplicarán las reglas contenidas en el artículo 37 de este Convenio.
Se desconoce en cuál de los supuestos descritos se encuentra una entidad con sede social en Madrid, que actúa mediante su sucursal de Bizkaia y que gira factura vinculada a una actividad desarrollada enteramente en Bizkaia.
Por otra parte, es cierto que la Norma Foral Norma Foral 7/1994, de 9 de noviembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido contiene en su artículo 20.Uno.8 una redacción similar a la del artículo 17.17 de la Ley Foral 19/1992. Así:
Artículo 20. Exenciones en operaciones interiores.
Uno. Estarán exentas de este Impuesto las siguientes operaciones:
(...)
8. Las prestaciones de servicios de asistencia social que se indican a continuación efectuadas por entidades de Derecho Público o entidades o establecimientos privados de carácter social:
a) Protección de la infancia y de la juventud. Se considerarán actividades de protección de la infancia y de la juventud las de rehabilitación y formación de niños y jóvenes, la de asistencia a lactantes, la custodia y atención a niños, la realización de cursos, excursiones, campamentos o viajes infantiles y juveniles y otras análogas prestadas en favor de personas menores de veinticinco años de edad
b) Asistencia a la tercera edad.
c) Educación especial y asistencia a personas con minusvalía.
d) Asistencia a minorías étnicas.
e) Asistencia a refugiados y asilados.
f) Asistencia a transeúntes.
g) Asistencia a personas con cargas familiares no compartidas.
h) Acción social comunitaria y familiar.
i) Asistencia a ex-reclusos.
j) Reinserción social y prevención de la delincuencia.
k) Asistencia a alcohólicos y toxicómanos.
l) Cooperación para el desarrollo.
La exención comprende la prestación de los servicios de alimentación, alojamiento o transporte accesorios de los anteriores prestados por dichos establecimientos o entidades, con medios propios o ajenos.
Ahora bien, el supuesto de exención de los servicios recogidos en el artículo 20.Uno.8 de la Norma Foral de IVA viene claramente referido a servicios de asistencia social, sin que la actividad descrita en el convenio pueda considerarse actividad de carácter o naturaleza social. Es una acción la recogida en el convenio de naturaleza sanitaria, orientada a la concienciación acerca de, textualmente, “conductas que pudieran suponer un riesgo para su salud y/o la de terceros” y desarrollada por los denominados “Agentes de la Salud”. En este mismo sentido, se trata de una actividad que se define como orientada a la “ciudadanía de Barakaldo”, afirmándose que “el foco del proyecto se dirigirá a la población general” esto es, con destinatarios descritos de forma general y no sectores concretos, sin perjuicio de que haya una mayor atención, pero nunca única y exclusiva, a determinados sectores. En definitiva, no hay indicio alguno que permita encuadrar la acción descrita en los supuestos del artículo 20.Uno.8.
Conclusiones.- En conclusión, la propuesta sometida a control interventor no puede considerarse plenamente ajustada a derecho, lo que debe ser puesto de manifiesto mediante la emisión del presente informe. En resumen, el crédito cuya ejecución se propone resultaba y resulta inadecuado para sufragar una actividad de la naturaleza y características de la que se plantea, y ello tanto desde el punto de vista de su clasificación orgánica como por programas y económica. Por su parte, la suscripción de cualquier tipo de convenio por parte del Ayuntamiento exige la constancia en el expediente del parecer del Secretario General mediante la emisión de informe que valide la adecuación a derecho de la propuesta. Por fin, la pretendida exención de IVA que se plantea mediante el recurso a una ley navarra resulta inaplicable al supuesto de actuación objeto del convenio, aunque es sin duda congruente con los términos en que se ha tramitado todo el expediente.
Control interventor.- Expuesto cuanto antecede, hay que dejar constancia de que el presente informe se emite en ejercicio de la función interventora en cuanto que control interno de la actividad económica de la Administración Municipal, definida en los términos recogidos con carácter básico en el Capítulo IV del Título VI del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004 y en el Título IV de la Norma Foral 10/2003, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia y desarrollados fundamentalmente en el Decreto Foral de la Diputación Foral de Bizkaia 117/2018, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local de Bizkaia.
Este control se encomienda a la Intervención Municipal en virtud de lo establecido en el artículo 92 bis de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como en los artículos 2 y 4.1 del Real Decreto 128/2018, regulador del régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
Efecto suspensivo del reparo. Artículo 12.2 del Decreto Foral 117/218.- Por aplicación de lo dispuesto en el artículo 70.3.a) de la NF 10/2003, así como 216.2.a) del TRLRHL, y según el desarrollo del artículo 12.3 del DF 117/2018, procederá la SUSPENSIÓN de la tramitación del expediente tras la emisión de informe de reparos “cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado”.
A juicio de quienes suscriben, y como se ha advertido y motivado, debe concluirse que el crédito ejecutado no es adecuado para soportar una propuesta de las características de la de referencia. En consecuencia, la emisión del presente informe de reparos suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado.
Procedimiento para la resolución de discrepancias. Artículo 15 del DF 117/2018.- Según se ha indicado, si lo entiende oportuno, y conforme se establece en el artículo 15 del DF 117/2018, “cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado por el órgano interventor en el ejercicio de la función interventora planteará a la Presidencia de la entidad local una discrepancia”, aunque a seguid añade que “no obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al PLENO la resolución de las discrepancias cuando los reparos: a) Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito; b) Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia”.
En el caso que nos ocupa, hay que aclarar que no se trata únicamente de que el Pleno resulte competente por inadecuación de crédito en los términos que establece el artículo 15 del DF 117/2018, sino que también lo es por tratarse de un reconocimiento de obligación que trae causa de un gasto ejecutado en ejercicio cerrado que no fue objeto de válida autorización y compromiso, al dictarse resolución por órgano incompetente, según lo dispuesto en el artículo 60 del RD 500/1990, cuando establece que “corresponderá al Presidente de la Entidad local o al Órgano facultado estatutariamente para ello, en el caso de Organismos autónomos dependientes, el reconocimiento y la liquidación de obligaciones derivadas de los compromisos de gastos legalmente adquiridos” y que “corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos”.
En cualquier caso, se trata de algo que habrá de llevarse a cabo “en el plazo de quince días desde la recepción del reparo”. Además, “la discrepancia deberá ser motivada por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio” el órgano gestor.
En este sentido, la resolución de la discrepancia por parte del PLENO será indelegable, deberá recaer en el plazo de quince días y tendrá naturaleza ejecutiva. Por otra parte, y conforme al artículo 15.4 del DF 117/2018, “el órgano competente para resolver la discrepancia podrá solicitar informe sobre la misma al departamento competente en materia de tutela financiera de la Diputación Foral de Bizkaia”.
Y sigue: “A tales efectos, la Presidencia remitirá propuesta motivada de resolución de la discrepancia junto con el expediente completo al departamento competente en materia de tutela financiera de la Diputación Foral de Bizkaia, concretando el extremo o extremos acerca de los que solicita valoración y comunicará la remisión al órgano interventor y demás partes interesadas”.
Expuesto todo lo anterior, cabe entender cumplido el trámite preceptivo de control interventor, procediendo la devolución del expediente al Departamento de origen.
Con lo manifestado no se prejuzgan en modo alguno los derechos de terceros, las responsabilidades en que se hubiera incurrido o el respeto a los principios de buena fe y confianza legítima.
EL JEFE DE SERVICIO
EL INTERVENTOR
