Barakaldo, 26 jun 2025. La institución del Defensor del Pueblo vasco —Ararteko— ha pedido al Gobierno Vasco un plan para "remediar definitivamente" la contaminación por el pesticida
tóxico y cancerígeno lindane "que pueda persistir en los antiguos
depósitos incontrolados de residuos en Bizkaia". La "recomendación" se produce tras una queja presentada por
Ekologistak Martxan al constatar que el químico sigue presente y
se detecta en las aguas de la ría.
El grupo ecologista ha advertido repetidamente de la presencia de lindane en al menos media docena de lugares en Bizkaia, entre ellos en el antiguo vertedero de Modorreta en El Regato, en Barakaldo, situado justo en los terrenos encima del colegio privado.
La defensoría del pueblo "recuerda" a la consejería de Industria (PNV) que la "obligación de impulsar los expedientes de declaración de calidad de suelo, en el caso de indicios fundados de contaminación detectados en antiguos depósitos incontrolados de residuos". En este sentido, la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo indica que el procedimiento de declaración "no podrá exceder de seis meses".
La institución de Ararteko "sugiere" así mismo que Industria "valore convocar nuevos encuentros entre las instituciones, agentes sociales y personas interesadas para promover el derecho de acceso a la información y a la participación en la resolución del problema" de la contaminación por lindane.
Comunicado de la oficina del Ararteko
El Ararteko recomienda al Gobierno Vasco que impulse un plan definitivo de actuación frente a la contaminación por lindano-HCH en antiguos vertederos de Bizkaia
Esta recomendación surge tras analizar una reclamación presentada por la asociación Ekologistak Martxan Bizkaia, que denunció la presencia de residuos peligrosos en antiguos vertederos, lo que estaría generando lixiviados con impactos ambientales en la cuenca del Nerbioi-Ibaizabal.
En su resolución, el Ararteko recuerda las obligaciones legales derivadas de la normativa estatal y europea sobre residuos y suelos contaminados, y recalca que los poderes públicos deben garantizar una restauración ambiental eficaz de los depósitos de residuos peligrosos que aún persisten en la actualidad.
Además, subraya que, pese a las relevantes actuaciones llevadas a cabo por el Gobierno Vasco en las últimas décadas, la persistencia de focos contaminantes exigiría impulsar un plan integral, así como la reactivación de la mesa de acción institucional y social frente al lindano.
Por ello, el Ararteko recomienda al Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco que impulse la elaboración de un plan de actuación definitivo para remediar la persistente contaminación por lindano-HCH en varios vertederos en desuso de Bizkaia.
Resolución
Resolución 2025R-692-21, del Ararteko, de 6 de junio de 2025, que recomienda al Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco que, en línea con las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha, impulse la elaboración de un plan de actuación para remediar definitivamente el problema de la contaminación por lindano-HCH que pueda persistir en los antiguos depósitos incontrolados de residuos en Bizkaia.
Antecedentes
1. Reclamación por vertidos incontrolados de HCH-lindano en vertederos en desuso de Bizkaia
La Asociación Ekologistak Martxan Bizkaia acudió al Ararteko para plantear su preocupación por la existencia de vertidos incontrolados de HCH-lindano en vertederos en desuso de Bizkaia (expediente de queja 692/2021/QC).
En esa reclamación, con fecha de 7 de abril de 2021, la Asociación Ekologistak Martxan Bizkaia expuso al Ararteko las actuaciones seguidas para denunciar la existencia de antiguos vertederos de residuos en desuso en los que habían detectado la presencia de vertidos incontrolados de residuos peligrosos de HCHlindano.
A ese respecto, la Asociación mencionaba los siguientes vertederos en Bizkaia.
- Bilbao: Antiguo Vertedero de Enekuri (Código Geoiker 48020-00001).
- Bilbao: Antiguo Vertedero de Sto. Domingo (Código Geoiker 48020- 00168).
- Lemoiz: Antiguo Vertedero de Jata (Código Geoiker 48056-00007).
- Barakaldo: Antiguo Vertedero de Modorreta en El Regato (Código Geoiker 48913-00010).
- Santurtzi: Antiguo Vertedero de Etxeuli y anejos Santurtzi (Código Geoiker 48082-00066 48082-00067 y 48082-00065).
- Sondika: Vertedero de PREMABI (Código Geoiker 48904-00012).
La Asociación denunciaba que la presencia de residuos peligrosos de Lindano-HCH en esos antiguos vertederos sin ningún tipo de aislamiento ni tratamiento estaría generando lixiviados que percolaban a las aguas superficiales y subterráneas siendo susceptibles de provocar daños medioambientales de consideración al medio natural.
En la valoración que hacía la Asociación, esos vertederos en desuso estaban generando una dispersión de contaminantes que supondría una eventual infracción de la legislación vigente en materia de gestión de residuos, suelos contaminados, protección de las aguas y responsabilidad medioambiental.
Como consecuencia de dichas denuncias, la Asociación reconocía que el Órgano ambiental del Gobierno Vasco, ante la detección de indicios fundados de contaminación por lindano-HCH, había incoado varios expedientes administrativos para la declaración de la calidad del suelo de esos emplazamientos, los cuales continuaban en tramitación.
En todo caso, la Asociación acudía al Ararteko con objeto de instar ante el Órgano ambiental competente la adopción de medidas urgentes para evitar la dispersión de los focos de contaminación existentes en los vertederos.
Asimismo, la Asociación proponía establecer un plan de acción dirigido a remediar la situación generada en estos vertederos por la contaminación por lindano-HCH.
2. Respuesta del entonces Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda del Gobierno Vasco.
En los antecedentes de esta reclamación ante el Ararteko consta que, con fecha de 9 de junio de 2021, el entonces Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda del Gobierno Vasco remitió a esta institución un informe en el que daba cuenta de la información que disponía en ese momento ese órgano ambiental respecto a los vertederos señalados en la reclamación.
El informe exponía el marco normativo sobre la gestión de residuos, calidad del suelo y responsabilidad medioambiental en el País Vasco desde el año 1975 hasta la actualidad.
En esos casos, la administración medioambiental subrayaba su función de inspección y control dirigida a requerir a las personas responsables la adopción de medidas para evitar posibles daños ambientales.
En relación con la incoación de expedientes de disciplina sobre la calidad del suelo, sobre la gestión de los residuos o sobre la responsabilidad medioambiental, relataba cuál era el marco normativo aplicable a esta tipología de emplazamientos de depósito de residuos a lo largo del tiempo.
Respecto a las localizaciones habilitadas para la eliminación de residuos, se mencionaba la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos, que determinaba la responsabilidad municipal en su gestión y en la autorización de los vertederos que tenían la consideración de actividad molesta, insalubre, nociva o peligrosa.
Esa norma consideraba clandestino todo depósito o vertedero de residuos sólidos urbanos que no hubiera sido previamente autorizado en cuyo caso el ayuntamiento debía ordenar su inmediata clausura, impidiendo su 3 utilización, pudiéndose obligar al responsable a la eliminación de lo depositado y, en su caso, realizarlo el ayuntamiento a su cargo.
Por otro lado, el informe mencionaba la regulación de la contaminación en los suelos en el ámbito de la Comunidad Autónoma, a través de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General del Medio Ambiente y de la posterior Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo. Esta normativa determinaba el alcance de las medidas de recuperación de suelos contaminados y alterados en función de que la contaminación se hubiera producido antes o después de la entrada en vigor de la Ley 3/1998 de 27 de febrero.
En ambos supuestos, la responsabilidad recaía en las personas causantes de dicha contaminación y, en su defecto, se aplicaba el régimen de responsabilidad previsto en el artículo 27 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que establecía la responsabilidad de los causantes de la contaminación y, subsidiariamente, de los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores.
Por su parte, la vigente Ley 4/2015 de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, recogía una disposición concreta respecto a los antiguos depósitos incontrolados de residuos que cesaron su actividad antes de la entrada en vigor del Decreto 423/1994, de 2 de noviembre, sobre gestión de residuos inertes e inertizados.
Esos depósitos incontrolados estaban sometidos, a efectos de la Ley 4/2015, al régimen general aplicable a los suelos que soportan o han soportado actividades potencialmente contaminantes del suelo. En ese caso, las personas poseedoras o propietarias de los suelos afectados por la presencia de sustancias contaminantes tenían la obligación de informar de esa afección al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma inmediatamente a su detección.
El régimen de la responsabilidad para la adopción de medidas de recuperación de suelos contaminados correspondía a la persona causante de dicha contaminación y, subsidiariamente, a las personas propietarias de los suelos y a sus poseedoras de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio. de residuos y suelos contaminados.
Finalmente, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, establecía la obligación de los operadores, después del 30 de abril de 2007, de adoptar y ejecutar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños medioambientales y de sufragar los costes de los daños causados por su responsabilidad.
En conclusión, el informe señalaba que correspondía a la persona que llevó a cabo la actuación de depósito de residuos o, en su caso, a la persona propietaria del emplazamiento adoptar las medidas que fueran necesarias para evitar las afecciones de carácter ambiental en el entorno.
En este marco, la actuación de la administración se circunscribía a exigir a las mencionadas personas responsables que adoptasen las medidas oportunas.
En este sentido, la administración ambiental mencionaba que estaba habilitada para requerir el inicio de un procedimiento de declaración de calidad del suelo en el supuesto de que se acreditase alguno de los supuestos contemplados en la Ley 4/2015 de 25 de junio, sin perjuicio de las consecuencias de la concurrencia de esa actuación administrativa con algún proceso penal en curso en relación con el mismo asunto.
- En relación con los vertederos mencionados el informe daba cuenta del estado de la tramitación de las denuncias presentadas y, en su caso, de las actuaciones llevadas a cabo en aplicación de la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo.
- Antiguo Vertedero de Enekuri en Bilbao (Código Geoiker 48020-00001). Con fecha de 15 de julio de 2020, el órgano ambiental trasladó al Ayuntamiento de Bilbao que, ante la existencia de indicios fundados de contaminación, como titular del antiguo vertedero, al menos hasta el año 1976, estaba obligado a ejecutar las medidas derivadas del procedimiento de declaración de calidad del suelo. En todo caso, el informe mencionaba la existencia de un proyecto de recuperación voluntaria a realizar por una empresa mercantil.
- Antiguo Vertedero de Sto. Domingo en Bilbao (Código Geoiker 48020-00168). Con fecha de 1 de junio de 2020, el órgano ambiental respondió a una solicitud de información de la Fiscalía de Medio Ambiente de Bizkaia dando cuenta de la inclusión del vertedero en el inventario de suelos contaminados del País Vasco y de que no disponía de información suficiente sobre la contaminación del vertedero y del grado de afección al medio natural.
- Antiguo Vertedero de Jata en Lemoiz (Código Geoiker 48056-00007). Tras iniciar la apertura de un expediente informativo, con fecha de 12 de marzo de 2018, el órgano ambiental requirió al Ayuntamiento de Lemoiz que iniciase el procedimiento de declaración de calidad del suelo debido a la detección de indicios fundados de contaminación por lindano-HCH, al menos hasta el año 1987, y adoptase medidas preventivas. Con fecha de 4 de diciembre de 2018, el Ayuntamiento de Lemoiz presentó una solicitud de inicio del procedimiento y un informe preliminar.
- Antiguo Vertedero de Modorreta en Barakaldo (Colegio El Regato). Con fecha de 5 de julio de 1999, se verificó la existencia de un emplazamiento de vertido de residuos de demolición y otros residuos. Con fecha de 7 de junio de 2000, el órgano ambiental resolvió sancionar al causante de los vertidos incontrolados de residuos peligrosos y ordenó su reposición. Con fecha de 4 de noviembre de 2013, el Colegio El Regato solicitó la declaración de calidad del suelo en el marco de un expediente administrativo (SC-93/13). Con fecha de 11 de noviembre de 2014, el órgano ambiental emitió la declaración de calidad del suelo de una parcela ubicada dentro del perímetro del antiguo vertedero y se requirió a los propietarios del vertedero su recuperación. Con fecha de 11 de febrero de 2019, el órgano ambiental requirió a los propietarios que informaran del plan de acción para la recuperación del vertedero.
- Antiguo Vertedero de Etxeuli en Santurtzi (Código Geoiker 48082-00066 y anejos 48082-00067 y 48082-00065). En el año 2011, una mercantil solicitó iniciar el expediente de declaración de calidad del suelo para legalizar las actividades que se desarrollaban en el emplazamiento. El órgano ambiental rechazó la solicitud por falta de información y requirió el sellado del emplazamiento. A ese respecto, mencionaba la existencia de reuniones para alcanzar un acuerdo entre varios agentes. En ese caso, el órgano ambiental estaba pendiente de aprobar un proyecto que contemplase la correcta ejecución del sellado y acordar el inicio del periodo posclausura del antiguo vertedero, que surtiría los efectos de la declaración de calidad del suelo.
- Vertedero PREMABI en Sondika (Código Geoiker 48904-00012). Con fecha de 30 de septiembre de 1999, el órgano ambiental informó al Ayuntamiento de Sondika de que una actuación urbanística podía afectar a un emplazamiento incluido en el inventario de suelos potencialmente contaminados. Con fecha de 28 de octubre de 1999, tras confirmar la presencia de residuos peligrosos, se requirió al ayuntamiento y a la promotora que adoptasen medidas para la retirada de los residuos. Con fecha de 16 de febrero de 2007, el órgano ambiental emitió la declaración de calidad del suelo para esa actuación urbanística, permitiendo los usos previstos y exigiendo la construcción de un sistema de sellado de los residuos peligrosos. Con fecha de 18 de junio de 2008, tras comprobar que las medidas impuestas no se habían adoptado, el órgano ambiental reiteró el requerimiento y solicitó un plan de acción. Posteriormente, desde el órgano ambiental realizó distintos requerimientos para que se procediera a recoger los lixiviados y se procediera al sellado del vertedero.
3. Valoración de la Asociación
El Ararteko trasladó a la Asociación reclamante esa información sobre las actuaciones seguidas por el entonces Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda del Gobierno Vasco para dar respuesta a las denuncias presentadas ante la existencia de antiguos vertederos de residuos en desuso en los que habían detectado la presencia de vertidos incontrolados de residuos peligrosos de Lindano-HCH u otros casos como el del vertedero de PREMABI.
Con posterioridad a la tramitación del expediente de queja, la Asociación ha mantenido varios encuentros con representantes de la institución del Ararteko con objeto de poner en su consideración el estado de la tramitación de las actuaciones llevadas a cabo por las administraciones públicas, de las que han tenido conocimiento por su condición de persona interesada, a lo largo de los procedimientos administrativos llevados a cabo por el órgano ambiental del Gobierno Vasco para dar respuesta a sus denuncias ante la contaminación por Lindano-HCH en Bizkaia así como de la participación de la Asociación en encuentros institucionales promovidos al respecto.
4. Nueva reclamación de la Asociación para impulsar un plan de acción contra el vertido de Lindano-HCH
En concreto, con fecha de 26 de febrero de 2025, la Asociación se ha vuelto a dirigir al Ararteko exponiendo que, a la vista del tiempo transcurrido desde la respuesta ofrecida a su queja, continua pendiente impulsar una solución que remediase definitivamente las afecciones generadas por la contaminación del Lindano-HCH en varios de los emplazamientos de Bizkaia los cuales continúan ocasionando un recurrente impacto al estado químico de las aguas del NerbioiIbaizabal.
En su planteamiento, la Asociación reconoce las actuaciones llevadas a cabo por el órgano ambiental para identificar el problema de la contaminación del LindanoHCH pero insiste en la necesidad de promover una mesa de trabajo institucional y social en la que puedan participar las personas interesadas para impulsar un plan de acción de sellado y clausura de los emplazamientos de suelos contaminados.
A ese respecto, en su propuesta la Asociación hace referencia a las siguientes cuestiones de interés para la valoración de esta queja:
- Plan de prevención y gestión de residuos de Euskadi 2030. Con fecha de 8 de noviembre de 2021, el entonces Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente del Gobierno Vasco aprobó el “Plan de Prevención y Gestión de Residuos de Euskadi, 2030. “Transformando los residuos en recursos: T-RES-EN-R”. El Plan incorporaba la actuación Clave 2 dirigida a garantizar la autosuficiencia de vertido de la Comunidad Autónoma del País Vasco (a partir de ahora CAPV) hasta 2030, en paralelo a la minimización del vertido y el adecuado cierre o clausura de los existentes. Para la ejecución de esa acción la administración ambiental del Gobierno Vasco valoraba diferentes fórmulas de participación y seguimiento de los vertederos incorporando la participación de las asociaciones con interés en esa materia.
Por otro lado, la Asociación hacía referencia a las resoluciones aprobadas en la Comisión de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Medio Natural del Parlamento Vasco, en la sesión de 15 de febrero de 2022, en el marco del debate sobre el Plan de prevención y gestión de residuos de Euskadi 2030. En su resolución nº 14 el Parlamento Vasco instaba al Gobierno Vasco a: “a seguir trabajando en la mesa de acción institucional, social y técnico científica del lindano-HCH para intercambiar conocimientos sobre la descontaminación e impulsar las acciones necesarias para proteger la salud humana y los ecosistemas. Se trasladará a la mesa institucional este compromiso”.
- Mesa de Acción Institucional y Social ante la contaminación por lindano. La Asociación menciona que, con fecha de 5 de mayo de 2022, el Gobierno Vasco convocó una segunda sesión de la Mesa de Acción Institucional y Social ante la contaminación por lindano en la que participaron junto con diversas instituciones y agentes sociales. El objetivo de ese encuentro fue informar sobre las actuaciones respecto a diversos emplazamientos de Bizkaia donde se había detectado lindanoHCH. En esa reunión se analizó la situación y se presentaron las actuaciones previstas para el periodo 2022-2025 entre las que se incluyeron la redacción del documento base “Hoja de ruta de actuación frente a la contaminación producida por lindano-HCH en la CAPV” y la elaboración de un inventario básico de los suelos afectados en Euskadi. También, se presentó el plan de acción de la Agencia Vasca del Agua-URA en relación con la afección del Ibaizabal. Con posterioridad no se han llevado a cabo más sesiones de la Mesa.
- Estrategia de Protección del Suelo de Euskadi 2030. Asimismo, en junio de 2022, el entonces Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente presentó la Estrategia de Protección del Suelo de Euskadi 2030. La Estrategia incluía un Plan de acción de suelos el cual, en su apartado 5.5, hacía referencia a las parcelas con suelos contaminados. En ese apartado el Plan de 8 acción recogía la Resolución del Parlamento Europeo de 28 de abril, sobre la protección del suelo, en la que pedía a la Comisión Europea y a los Estados miembros que aplicasen el principio de que quien contamina paga frente a los terrenos contaminados y a las zonas industriales abandonadas. En ese caso proponía articular mecanismos para la rehabilitación de “emplazamientos huérfanos”, en aquellos casos donde no era posible identificar al responsable de la contaminación, considerando para éstos la posibilidad de financiación mediante programas europeos. El plan de acción establecía como objetivo avanzar en la prevención y recuperación del suelo contaminado de origen industrial y agilizar la tramitación de las declaraciones de calidad del suelo.
- Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Oriental. Respecto a los efectos de la contaminación en el medio natural, la Asociación mencionaba que el vigente Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Oriental, correspondiente al ciclo 2022-2027, planteaba prorrogar la consecución de los objetivos ambientales debido a que las masas de agua superficiales del estuario del Nerbioi, y algunos de sus tributarios, continuaban superando las normas de calidad de sustancias contaminantes (HCH). El origen de ese foco se situaba en la contaminación histórica por el depósito incontrolado y disperso de residuos de fabricación de lindano realizado por dos plantas de producción de este pesticida implantadas en el País Vasco. La memoria del Plan Hidrológico mencionaba que, a pesar del importante trabajo realizado por el Gobierno Vasco para la localización de los focos de contaminación responsables de este mal estado químico, la inercia natural de los focos contaminantes de HCH y las complejas actuaciones de descontaminación, habían pospuesto la previsión de una resolución de esta problemática al 2027. Las medidas de remediación necesarias se englobaban en un Plan de actuación de la contaminación generada por los residuos de la producción del pesticida lindano y abarcaban actuaciones de investigación del estado de las aguas y de los focos, el tratamiento de los lixiviados y la descontaminación de emplazamientos de acuerdo con la normativa de suelos contaminados.
El anterior Plan Hidrológico del ciclo 2015-2021 ya contemplaba una actuación dirigida a la problemática del HCH como era el desarrollo de un plan de acción sobre la problemática del HCH en el estuario del Ibaizabal y tributarios, que debía ejecutarse antes del año 2021. Dentro de la documentación reseñada, la Asociación hacía mención a los informes elaborados por la Fundación AZTI para la Agencia Vasca del Agua/URA sobre el seguimiento de las afecciones del hexaclorociclohexano (HCH) en el Ibaizabal ante las superaciones anuales de las normas de calidad detectadas en el informe de seguimiento del Plan Hidrológico del Cantábrico Oriental. En concreto, el informe del año 2023 sobre el “Estudio de contaminantes específicos en el entorno de la masa de agua de transición del Ibaizabal (hexaclorociclohexano)” recogía la existencia de impactos derivados de la contaminación por hexaclorociclohexano en las masas de agua de transición de la ría de Bilbao. El informe concluía que “persisten aún determinados focos que determinan un impacto comprobado por el incumplimiento de normas de calidad correspondientes a ΣHCH”. Dentro de los principales focos de contaminación identificaba la escombrera EtxeUli, el antiguo vertedero de Artxanda y los suelos contaminados en las inmediaciones de los terrenos en los que se situaba la fábrica de lindano.
Por otro lado, los trabajos de revisión de la planificación hidrológica de cuarto ciclo (2028-2033) en la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental en el ámbito de las Cuencas Internas del País Vasco , actualmente en fase de consulta, mantienen una referencia a esta problemática no resuelta “a pesar de los importantes esfuerzos realizados por el Gobierno Vasco para la localización y tratamiento o confinamiento de dichos residuos, persisten aún determinados focos que provocan la superación de las actuales normas de calidad de HCH de algunas masas de agua superficiales”.
- Antiguo Vertedero de Sto. Domingo en Bilbao. La Asociación planteó al Ararteko la posibilidad de impulsar un foro de diálogo en relación con la reparación de los daños ambientales de los residuos depositados en el caso del antiguo vertedero de Santo Domingo en Bilbao. Con fecha de 30 de noviembre de 2023, el Ararteko se dirigió al entonces director de Calidad Ambiental y de Economía Circular del Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente del Gobierno Vasco para darle traslado de una propuesta de la Asociación para impulsar un foro de diálogo en relación con la reparación de los daños ambientales de los residuos depositados en el antiguo vertedero de Santo Domingo en Bilbao.
- Antiguo Vertedero de Enekuri en Bilbao. Con fecha de 24 de enero de 2024, la Asociación trasladó al Ararteko una consulta en relación con la resolución de 23 de noviembre de 2023 del viceconsejero de sostenibilidad ambiental, por la que se formuló la declaración de impacto ambiental y se concedió una autorización ambiental integrada (AAI) a una actividad de vertedero de residuos no peligrosos en Artxanda. El proyecto de nuevo vertedero se asentaba en el entorno del antiguo vertedero de residuos urbanos de Artxanda en los que se había detectado lindano. Según constaba, con fecha de 6 de agosto de 2021, otra empresa había solicitado el inicio de la declaración de la calidad del suelo presentando un informe preliminar de la calidad del suelo del antiguo vertedero. En febrero de 2022, la mercantil promotora del nuevo vertedero presentó ante el órgano ambiental la documentación acreditativa de la retirada de los residuos de lindano-HCH. La Asociación planteaba su desacuerdo con la respuesta a las alegaciones formuladas, a la que había accedido tras la publicación de la resolución en el 10 Boletín Oficial del País Vasco de 17 de enero de 2024. En su valoración, esa autorización ambiental posibilitaría la instalación de un vertedero en la misma parcela donde existía con anterioridad un vertedero de residuos en desuso mientras aún estaba siendo objeto de un expediente, en tramitación, de calidad de suelo.
- Expediente de investigación de la Comisión Europea ante vertederos ilegales activos. La Asociación mencionaba el expediente de investigación incoado por la Comisión Europea ante el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, en relación con la persistencia de vertederos de residuos ilegales en el Estado español. El origen de esta actuación fue el seguimiento de un plan de acción para clausurar vertederos ilegales de residuos. La Comisión Europea solicitó información al Estado español sobre la ejecución de obras de clausura, sellado y regeneración de los vertederos de residuos inertes, identificados como activos en el año 2008. Ese plan de acción considerada vertederos ilegales de residuos inertes esos puntos de vertido incontrolado. En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco las autoridades ambientales de Euskadi comunicaron a la Comisión Europea la existencia de 6 vertederos ilegales activos de residuos inertes en ese territorio. Con fecha de 7 de febrero de 2024, la Comisión Europea acordó llevar a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por incumplimiento de los requisitos de la Directiva marco sobre residuos (Directiva 2008/98/CE).
- Comparecencia en el Parlamento Vasco. La Asociación informó al Ararteko de que, con fecha de 12 de noviembre de 2024, compareció en la Comisión de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Parlamento Vasco con objeto de exponer la necesidad de impulsar las herramientas necesarias para efectuar la clausura de los vertederos en la que propusieron instar al Gobierno Vasco a impulsar una mesa de trabajo para la preparación de un plan de acción integral para la investigación, el inventariado y el sellado de los vertederos en desuso de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
- Solicitud de acceso a la información pública y petición de reunión al Departamento de Industria y Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno vasco. Con fecha de 10 de enero de 2025, la Asociación registró una solicitud de acceso a la información pública sobre el expediente de infracción incoado por la Comisión Europea en la que incluyó una petición de reunión al Departamento de Industria y Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno vasco para abordar la creación de una mesa de trabajo en la cual preparar un plan de acción integral para la investigación, inventariado, calendario y sellado de todos los vertederos en desuso del País Vasco.
Con fecha de 11 de febrero de 2025, el director de Administración Ambiental del Departamento de Industria y Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno vasco estimó la solicitud de acceso a la información pública.
En relación con los vertederos en desuso, la respuesta del órgano ambiental se limitó a aclarar el régimen jurídico exigible a esos emplazamientos sin que se respondiera de forma expresa a la solicitud de constituir una mesa de trabajo para preparar un plan de acción integral.
El informe detallaba que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, tras la aprobación del Decreto 423/1994, de 2 de noviembre, de gestión de residuos inertes e inertizados, resultaba exigible una autorización ambiental para esa tipología de vertederos. Posteriormente, el Real Decreto 1481/2001 de 27 de diciembre, por el que se regulaba la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que traspuso la Directiva 1999/31 CE, del Consejo, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos, exigía que los titulares de dichas actividades de vertido debían presentar un proyecto para que la actividad de eliminación de residuos pudiera seguir desarrollándose tras su entrada en vigor.
Por su parte, la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, estableció el régimen aplicable a los antiguos depósitos incontrolados de residuos en función de la fecha en la que dejaron de utilizarse. Los vertederos cuya actividad de depósito de residuos finalizó con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 423/1994 estaban sometidos al régimen general aplicable a los suelos potencialmente contaminados y se sometían al correspondiente procedimiento de calidad de suelo. En ese caso, la obligación de adoptar medidas de recuperación de los suelos contaminados resultaba exigible a la persona causante de dicha contaminación y, subsidiariamente, a las personas propietarias de los suelos y a sus poseedoras. Por su parte, los vertederos que mantuvieron su actividad de depósito de residuos tras el Decreto 423/1994 deberían contar con una autorización ambiental incluyendo obligaciones de sellado, clausura y post clausura exigibles a la entidad explotadora.
- Proposición no de Ley 27/2025 sobre vertederos. Con fecha de 25 de marzo de 2025, la Comisión de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Parlamento Vasco aprobó una Proposición No de Ley sobre medidas para la correcta gestión de los vertederos fuera de uso en la Comunidad Autónoma del País Vasco en la que se instaba al Gobierno Vasco a acelerar la minimización del vertido contemplada en la actuación clave 2 del Plan de Prevención y Gestión de Residuos Euskadi 2030, y facilitar el correcto sellado y clausura de los vertederos existentes mediante la aprobación de los proyectos de valorización y plantas de tratamiento necesarios. Asimismo, se instaba a seguir desarrollando y priorizando acciones para la remediación de suelos contaminados por vertido de residuos.
Tras analizar el planteamiento de las quejas remitidas por la Asociación, y de la información mencionada en los antecedentes, el Ararteko ha estimado oportuno remitir las siguientes:
Consideraciones
1. El contexto de la existencia de antiguos vertederos en desuso con residuos de HCH-lindano
En una breve referencia al problema de los residuos de lindano-HCH, cabe indicar que el denominado lindano es una sustancia compuesta por hexaclorociclohexano (HCH) que fue utilizado comercialmente como plaguicida en varios países europeos desde la década de 1950 hasta su prohibición. El lindano y otros isómeros del HCH son persistentes en el medio ambiente, se bioacumulan en organismos vivos y son tóxicos para la salud humana y el medio ambiente.
El estudio “El lindano (contaminante orgánico persistente) en la UE” presentado por el Parlamento Europeo, recoge la situación generada por esa sustancia como consecuencia de su producción por dos empresas ubicadas en Bizkaia entre 1947 y 1987. El estudio refiere que esas empresas generaron un total de 82 000 toneladas de residuos. Una parte de esos residuos fueron vertidos de manera diseminada en diversos emplazamientos dando lugar a la contaminación del suelo que representó una amenaza para la salud pública y el medio ambiente. En los años 90 el Gobierno Vasco realizó un importante trabajo para la identificación de potenciales lugares contaminados por residuos de HCH en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Como solución para su gestión, la administración ambiental optó por excavar el suelo y depositarlos en depósitos de seguridad, en Argalario (Barakaldo) y en Loiu, donde siguen siendo vigilados y sus lixiviados tratados. Este método y, especialmente la información facilitada a la ciudadanía es destacado en el anterior estudio como ejemplo de una buena práctica.
En cuanto a la contaminación del agua, el estudio menciona su detección y las medidas llevadas a cabo en el embalse de Oiola en Bizkaia. Esta cuestión fue analizada por el Ararteko en su Resolución de 19 de marzo de 2012, sobre las medidas tomadas para garantizar la calidad del agua del embalse.
Asimismo, el estudio deja constancia de la persistencia del problema del lindano en el País Vasco al mencionar la constante aparición de esta sustancia en las aguas de transición del Nerbioi-Ibaizabal en Bizkaia, procedentes del lixiviado percolado de depósitos incontrolados en antiguos vertederos de residuos.
Como consecuencia de la detección de esa substancia contaminante, el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Oriental ha considerado el mal estado químico en dos masas de aguas de transición (Nerbioi interior y Nerbioi exterior) por rebasar las normas de calidad establecidas para el HCH. Ello ha supuesto que el Plan Hidrológico haya propuesto la elaboración de un plan de acción para lograr un buen estado químico, así como una prórroga del cumplimiento objetivo hasta el 2027 en esas masas de agua.
2. Objeto de la queja
En ese contexto, el objeto de la queja presentada al Ararteko por la Asociación Ekologistak Martxan Bizkaia hacía referencia a la necesidad de que las administraciones públicas vascas impulsasen las medidas adecuadas para reducir o eliminar definitivamente la persistencia de la contaminación procedente de los antiguos vertederos en desuso en los que, de manera descontrolada, fueron depositados residuos de lindano-HCH en Euskadi.
La Asociación exponía que las soluciones mencionadas en los antecedentes por las administraciones vascas no habrían logrado remediar definitivamente este último problema que persiste de los vertederos en desuso con residuos de HCHlindano a pesar de que habían transcurrido varias décadas desde su detección. Por ese motivo, solicitaba, en su reclamación al Ararteko, el impulso de un plan de acción que incorporase una mesa de trabajo institucional y social en la que pudieran participar las personas interesadas para propiciar la remediación definitiva de los emplazamientos existentes con residuos de HCH-lindano.
En respuesta a esa reclamación resulta oportuno hacer una breve reseña de la legislación medioambiental para la gestión de los residuos mediante su depósito en vertedero así como para el caso de los suelos contaminados. Estas normas han provisto de herramientas a las administraciones públicas para reducir y evitar el abandono de los residuos, en especial, los de carácter peligroso, y han establecido mecanismos para remediar la existencia de suelos contaminados.
3. Evolución de la regulación de la gestión de los residuos a través de vertederos
La legislación sobre la ordenación y gestión de los residuos ha ido evolucionando en las últimas décadas con el objetivo de establecer un control ambiental más exigente para la gestión de los residuos, en el caso de su eliminación, a través de técnicas como el depósito o vertido en emplazamientos previamente habilitados al efecto por la administración competente.
. El control municipal del depósito de residuos urbanos. La autorización administrativa previa para el vertido de residuos resulta exigible desde la entrada 14 en vigor de la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos. El objetivo de esa norma era prevenir el abandono incontrolado de los residuos y la degradación del medio natural así como de las aguas subterráneas. Para ello, esta Ley estableció que el promotor de la actividad de gestión de los residuos urbanos debía presentar un proyecto previo para el depósito o vertido controlado en un lugar apropiado. Esa actividad tenía la consideración de molesta, insalubre, nociva o peligrosa, en los términos del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, y estaba sujeto a la correspondiente licencia municipal que debía ser debidamente controlada. La ausencia de la correspondiente autorización municipal para desarrollar la actividad de vertedero de residuos sólidos urbanos conllevaba la consideración de actividad clandestina y suponía un mandato a la administración municipal para proceder a su inmediata clausura.
. Legislación europea y su transposición al ordenamiento español. La regulación de la gestión de los residuos trae causa, principalmente, de la legislación medioambiental de la entonces Comunidad Económica Europea (a partir de ahora, CEE) hasta la actual Unión Europea (a partir de ahora, UE).
La Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, estableció un primer marco de intervención por el cual los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionaran sin poner en peligro la salud de las personas y sin perjudicar al medio ambiente; y en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo (artículo 4). Para ello, los Estados miembros debían identificar a las autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada (artículo 5). Para respetar esas medidas encomendadas, las empresas promotoras debían obtener una autorización ambiental de esa autoridad competente (artículo 8). Esa autoridad tenía encomendadas la labor de vigilancia periódica de las condiciones de la autorización a las empresas que se ocupaban del depósito de los residuos. (artículos 9 y 10)
La Directiva recogía que la parte de los costes no cubierta por la explotación debía costearse de acuerdo con el principio de “quien contamina paga”. En el caso del Estado, el Real Decreto Legislativo 1163/1986, de 13 de junio, modificó la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, con el objetivo de transponer esa Directiva al ordenamiento jurídico interno, tras el proceso de integración de España en la CEE. 15 En el caso de los residuos tóxicos y peligrosos, la Directiva 78/319/CEE, de 20 de marzo de 1978, estableció que los Estados miembros debían tomar las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido o el depósito incontrolado de residuos tóxicos y peligrosos (artículo 5.2).
La Directiva 78/319/CEE fue transpuesta por la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, que instituyó el marco de responsabilidad de los productores y gestores de los residuos tóxicos y peligrosos recogiendo como infracción el abandono, vertido y depósito incontrolado de residuos tóxicos y peligrosos. Asimismo, los responsables del vertido debían reponer los daños y perjuicios causados. En todo caso, la norma señalaba que la restauración del medio ambiente podía llegar a realizarse subsidiariamente por la administración competente a cuenta de los responsables.
Posteriormente, la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, relativa a los residuos, modificó la Directiva 75/442/CEE e incorporó la obligación de que, antes del 1 de abril de 1993, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para “prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos” (artículo 4). La Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, incorporó la obligación de exigir una autorización administrativa del órgano competente en materia medioambiental de la Comunidad Autónoma para las actividades de valorización y eliminación de residuos. Asimismo, recogió la prohibición expresa del abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos en todo el territorio nacional y toda mezcla o dilución de residuos que dificultase su gestión.
Por su parte, la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, reguló los procedimientos comunes de control de los vertederos, tanto durante las fases de explotación como su gestión posterior al cierre, con la finalidad de detectar cualquier posible efecto ambiental negativo que pudiera tener el vertedero y adoptar las medidas correctoras apropiadas.
Sin embargo, las previsiones de esa directiva sobre el procedimiento de cierre no resultaban exigible a los vertederos que tuvieran la consideración de “cerrados” antes del 16 de julio de 2001, fecha que concluyó su plazo de transposición.
La Directiva estableció que los vertederos existentes solo podrían seguir en funcionamiento si, antes de un año desde su fecha de transposición, el promotor de la actividad presentaba un plan de acondicionamiento, para su aprobación por el órgano ambiental, y si, antes de un periodo máximo de ocho años, se adecuaba a las condiciones ambientales para su funcionamiento y su posterior clausura.
El procedimiento de cierre de un vertedero exigía que la autoridad competente realizase una inspección final in situ y la aprobación de su cierre, sin perjuicio de 16 la responsabilidad de la entidad explotadora de su mantenimiento, vigilancia y control en la fase posterior al cierre, durante un plazo de tiempo determinado en el que el vertedero pudiera entrañar riesgos al medioambiente.
En el marco de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre transpuso al ordenamiento jurídico español el régimen jurídico aplicable a las actividades de eliminación de residuos mediante su depósito en vertederos. Asimismo, delimitó los criterios técnicos mínimos para su diseño, construcción, explotación, clausura y mantenimiento. También incluyó la adaptación de los vertederos existentes a los impactos ambientales a considerar en esa regulación.
De ese modo, regulaba el procedimiento de clausura y mantenimiento posclausura de los vertederos, por el cual se exigía a la entidad explotadora que se responsabilizara de su mantenimiento y del control de los lixiviados del vertedero, durante un plazo no inferior a treinta años. A ese respecto, las autoridades competentes debían exigir a los vertederos existentes, con fecha de 16 de junio de 2001, que, en el plazo de un año, presentaran un plan de acondicionamiento para poder continuar con el funcionamiento. Esa norma establecía que, como muy tarde antes del 16 de julio de 2009, todos los vertederos existentes debían cumplir con los requisitos o dejar de operar.
. La regulación de los vertederos en Euskadi. En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Decreto 423/1994, de 2 de noviembre, estableció los requisitos para la gestión de la eliminación de los residuos inertes e inertizados. El decreto introdujo, junto con las correspondientes licencias municipales urbanísticas y de actividades molestas, una autorización administrativa previa del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Esta norma que, entró en vigor el 19 de diciembre de 1994, estableció la competencia del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el control y vigilancia de esta tipología de vertederos de residuos inertes e inertizados.
Por su parte, en el marco de la anterior normativa comunitaria y estatal, y de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, el Decreto 49/2009, de 24 de febrero, reguló en el País Vasco la eliminación de los residuos mediante depósito en vertedero, para lo cual estableció los requisitos para su instalación, explotación, así como los procedimientos de clausura y mantenimiento posclausura.
. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) en su sentencia de 26 de abril de 2005, asunto C494/01, recogió con detalle las obligaciones de resultado que incumbían a los Estados miembros desde la entrada en vigor de la Directiva 75/442/CEE:
(116) “A este respecto, debe recordarse en primer lugar que, con arreglo al artículo 249 CE, párrafo tercero, las directivas obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse. Pues bien, en el presente caso, los artículos 9 y 10 de la Directiva imponen a los Estados miembros obligaciones de resultado que están formuladas de forma clara e inequívoca, en virtud de las cuales las empresas o establecimientos que efectúen operaciones de eliminación y de valorización de residuos en el territorio de dichos Estados han de hallarse en posesión de una autorización. De ello se desprende que un Estado miembro solamente ha cumplido las obligaciones que le incumben a la luz de dichas disposiciones cuando, además de existir una correcta adaptación del Derecho interno a éstas, los operadores de que se trata se hallan en posesión de la autorización requerida”.
(117) “corresponde, por tanto, los Estados miembros velar por que el régimen de autorizaciones establecido por la Directiva se aplica efectivamente y se cumple, en particular, mediante la realización de los controles adecuados a estos efectos y garantizando el cese y la sanción efectivos de las operaciones efectuadas sin autorización”.
(179) El artículo 8 de la Directiva, que garantiza especialmente la aplicación del principio de acción preventiva, establece que incumbe a los Estados miembros comprobar que el poseedor de residuos los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe operaciones de eliminación o de valorización de residuos o que el poseedor de residuos se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva (sentencia Lirussi y Bizzaro, antes citada, apartado 52).
(180) Es preciso señalar, en primer lugar, que las obligaciones de este tipo constituyen el corolario de las prohibiciones de abandono, vertido y eliminación incontrolada de residuos que figuran en el artículo 4, párrafo segundo, de la Directiva, disposición que Irlanda ha infringido, como se ha expuesto en el apartado 176 de la presente sentencia (véase la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C-1/03, Rec. p. I-0000, apartado 56).
(181) En segundo lugar, el operador o el propietario de un vertedero ilegal debe ser considerado el poseedor de los residuos en el sentido del artículo 8 de la Directiva, de manera que dicha disposición impone al Estado miembro afectado la obligación de adoptar, con respecto a ese operador, las medidas necesarias para 18 que esos residuos sean entregados a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación, en el supuesto de que dicho operador o propietario no pueda ocuparse, por sí mismo, de su valorización o eliminación (véanse, en particular, las sentencias San Rocco, antes citada, apartado 108; de 9 de septiembre de 2004, Comisión/Italia, C-383/02, no publicada en la Recopilación, apartados 40, 42 y 44, así como de 25 de noviembre de 2004, Comisión/Italia, C-447/03, no publicada en la Recopilación, apartados 27, 28 y 30).
(182) Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se cumple una obligación de esa índole cuando un Estado miembro se limita a ordenar la incautación del vertedero ilegal y a instar un procedimiento penal contra el operador de dicho vertedero (sentencia San Rocco, antes citada, apartado 109).
Por otro lado, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), en su Sentencia de 25 de febrero de 2016, asunto C 454/14, señaló la obligación de los Estado miembros de adoptar un plan de acondicionamiento en el caso de vertederos ya en funcionamiento, lo antes posible, y a más tardar el 16 de julio de 2009. A ese respecto, la sentencia recordaba que la aplicación de la Directiva 1999/31/CE no se exigía a los “vertederos ya cerrados” antes de la fecha de transposición, los cuales quedaban exentos de las obligaciones que se desprenden de esa Directiva en materia de cierre.
En la Sentencia del TJUE de 14 de mayo de 2022, asunto C-15/19, interpretó que la obligación de garantizar el mantenimiento de los vertederos en funcionamiento tras su cierre, prevista en la Directiva 1999/31, se aplicaba a la totalidad del vertedero con independencia de la fecha en la cual los residuos fueron vertidos.
. Valoración del Ararteko. Desde la temprana Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros tenían la obligación de resultado de exigir una autorización a los promotores de los vertederos y de mantener labores de control y vigilancia de las operaciones de eliminación de los residuos cumpliendo las condiciones de la autorización. Asimismo, desde la entrada en vigor de la Directiva 78/319/CEE, respecto a los residuos peligrosos, y de la Directiva 91/156/CEE, respecto al conjunto de residuos, los Estados miembros tenían la obligación de prohibir el abandono, vertido y eliminación incontrolada de residuos. Por su parte, desde la entrada en vigor de la Directiva 1999/31/CE, los responsables de los vertederos que continuaron en funcionamiento debían asegurar su mantenimiento incluso en la fase posterior al cierre durante un plazo de tiempo determinado en el que el vertedero pudiera entrañar riesgos.
En ese orden de cosas, esta institución considera que, ante la constancia de un depósito incontrolado de sustancias peligrosas como el lindano-HCH en varios vertederos en desuso en Bizkaia, las obligaciones de resultado y el efecto directo 19 de las Directivas 75/442/CEE y 78/319/CEE exigirían a los órganos ambientales competentes disponer de un plan de acción eficaz para hacer frente a una definitiva restauración medioambiental de esos depósitos de residuos peligrosos y de la persistencia del vertido de sus lixiviados. En concreto, cabría apelar al cumplimiento de los artículos 4, 8, 9 y 10 de la Directiva 75/442/CEE, respecto a las obligaciones de los Estados miembros de exigir una autorización expresa para su vertido y de exigir el cumplimiento de las condiciones de la autorización; así como, en el caso de las operaciones y vertidos de residuos efectuados sin autorización, de garantizar el cese y la sanción efectiva a las personas responsables. Por otro lado, cabía señalar las obligaciones del artículo 5.2 de la Directiva 78/319/CEE y del artículo 4 de la Directiva 91/156/CEE, respecto a las obligaciones de los Estados miembros de evitar, de manera eficaz, el vertido incontrolado de residuos tóxicos y peligrosos y de garantizar la restauración del medio ambiente alterado a cuenta de los responsables.
4. La legislación de protección de los suelos contaminados
De manera complementaria a la normativa reguladora de los residuos y de su eliminación mediante su depósito en vertederos, la normativa medioambiental también ha establecido normas de protección medioambiental en relación con el suelo contaminado por la actividad humana en aquellos casos que suponga un riesgo para la salud pública o el medio ambiente.
. Es el caso de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, que estableció un primer marco de protección y remediación de los suelos contaminados mediante un procedimiento administrativo ad hoc para su declaración por parte del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En ese caso, la declaración de un suelo como contaminado conllevaba la obligación de adoptar “medidas de recuperación”, en la forma que determinase el órgano ambiental, que resultaban exigibles a las personas causantes de la contaminación y, subsidiariamente a los propietarios del suelo contaminado. Asimismo, la declaración de un suelo como contaminado debía ser objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad a iniciativa del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
. Por su parte, la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, reguló el procedimiento para la declaración de suelos contaminados y estableció la obligación de que las Comunidades Autónomas realizaran un inventario de los suelos contaminados y que elaborasen, en atención al riesgo que supusiera la contaminación del suelo para la salud humana y el medio ambiente, una lista de prioridades de actuación.
En ese caso, la declaración de un suelo como contaminado obligaba a la persona responsable a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su limpieza y recuperación, en la forma y plazos en que determinasen las respectivas Comunidades Autónomas.
Dentro del régimen de esas obligaciones, las operaciones de limpieza y de recuperación del terreno resultaban exigibles, previo requerimiento del órgano ambiental de las Comunidades Autónomas, a los causantes de la contaminación y, subsidiariamente, por este orden, a los poseedores de los suelos contaminados y a los propietarios no poseedores.
En su posterior desarrollo el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, instauró que, con carácter básico, el órgano competente de la comunidad autónoma debía declarar un suelo como contaminado cuando se determinasen riesgos inaceptables para la protección de la salud humana o de los ecosistemas, debido a la presencia de ciertos niveles de sustancias contaminantes o de contaminantes químicos, entre los que se incluía el HCH. A ese respecto, el órgano competente de la comunidad autónoma debía delimitar aquellos suelos de actuación prioritaria para la protección de los ecosistemas.
En el caso de que, como consecuencia de la contaminación de un suelo, el órgano ambiental tuviera evidencias o indicios de contaminación de las aguas subterráneas estaba obligado a comunicar tal circunstancia a la administración hidráulica competente.
Asimismo, esa regulación establecía la obligación de crear grupos de trabajo entre los organismos de cuenca y los órganos ambientales para abordar semestralmente el alcance de los trabajos de investigación requeridos, evaluación de riesgos, proyectos de descontaminación y programas de vigilancia.
En relación con el contenido de las declaraciones de suelo como contaminado, el artículo 7 del Real Decreto 9/2005 recogía que debían incluir las actuaciones necesarias para su recuperación ambiental, aplicando las mejores técnicas disponibles, con soluciones permanentes y priorizando las técnicas de tratamiento in situ. Los propietarios de fincas en las que hubiera actividades potencialmente contaminantes estaban obligados a declarar tal circunstancia en el Registro de la Propiedad.
. La posterior Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo estableció en la CAPV el procedimiento para que el órgano ambiental procediera a la declaración de la calidad del suelo. Dicho procedimiento debía iniciarse a instancia del promotor de la actividad cuando se diera alguno de los supuestos recogidos expresamente en la regulación como era la instalación o cese de una actividad o el movimiento de tierras o cambio de calificación en un suelo que hubiera soportado una actividad potencialmente contaminante. En todo caso, también resultaba procedente en el supuesto de que se detectaran indicios fundados de la existencia de sustancias contaminantes del suelo y así fuera ordenado de forma motivada por el órgano ambiental (artículo 17).
El expediente se iniciaba a instancia de la persona responsable y, previa tramitación, debía resolverse en un plazo no superior a seis meses, mediante una resolución del órgano ambiental que declarase la calidad del suelo como contaminado o como alterado. En su caso, la resolución debía incluir las medidas preventivas, de defensa, de recuperación del suelo que debían adoptarse, un plan de control y seguimiento y los plazos para su adopción, así como las personas físicas o jurídicas obligadas. Las personas obligadas eran las causantes de la contaminación y, de forma subsidiaria, los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores. En caso de incumplimiento, el órgano ambiental podía acordar la imposición de multas coercitivas y la ejecución subsidiaria, así como imponer las sanciones correspondientes.
Esa norma establecía que, junto con el Inventario de suelos con actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo (aprobado mediante Decreto 165/2008, de 30 de septiembre) el Gobierno Vasco debía aprobar un Plan de Suelos con una lista de prioridades de actuación.
En ese caso, el Plan de Suelos Contaminados del País Vasco 2007-2012 fue aprobado por Consejo de Gobierno de 26 de diciembre de 2007. Ese plan estableció como uno de los criterios de priorización la intervención en los terrenos contaminados denominados “orphan sites” o emplazamientos huérfanos, en los que no se había podido identificar al responsable de la contaminación, no podía ser considerado responsable de acuerdo con la legislación vigente o, llegado el caso, no podía asumir los costes de la recuperación.
. La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, reiteró la competencia del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma para la declaración de un suelo como contaminado y la obligación de realizar las actuaciones necesarias para proceder a su limpieza y recuperación.
. Por último, la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, estableció como aspecto más novedoso el régimen jurídico aplicable a los antiguos depósitos incontrolados de residuos.
En ese supuesto la Ley incluía a los emplazamientos de depósito de residuos que habían cesado su actividad antes de la entrada en vigor del Decreto 423/1994 y que, con base en esa disposición, no tenían la condición de vertederos, aun cuando el inventario de suelos si los incluía en el epígrafe genérico de vertederos (artículo 3.4).
En esos casos, los antiguos depósitos incontrolados de residuos estaban sometidos, a efectos de esta Ley, al régimen general aplicable a los suelos que habían soportado actividades potencialmente contaminantes del suelo.
La Ley 4/2015 excluía expresamente en estos emplazamientos una declaración de calidad del suelo que los considerase aptos para uso de vivienda u otros usos urbanos (artículo 5.3) y establecía como requisito que el expediente de investigación de la calidad del suelo alcanzase a todo el emplazamiento afectado por tales depósitos, independientemente de que la actuación que diera lugar al inicio del procedimiento afectase únicamente a una parte de éste (artículo 9.3).
Por otro lado, reguló que en el caso de los vertederos obligados a un mantenimiento posterior a su cierre, la resolución del órgano ambiental, aprobando su correcta ejecución y acordando el inicio del periodo posclausura, tendría los efectos de la declaración de calidad del suelo.
En definitiva, la Ley establecía que los vertederos incontrolados que cesaron su actividad con anterioridad al 20 de diciembre de 1994 estaban sujetos a las obligaciones derivadas de la legislación de suelos contaminados, mientras que el resto de los vertederos existentes estaban sujetos a la obligación de un plan de sellado y de clausura del vertedero.
. Procedimiento de declaración en materia de calidad del suelo. La Ley 4/2015 y el Decreto 209/2019, de 26 de diciembre, que desarrolla la Ley 4/2015, establecen el procedimiento a seguir para la declaración de la calidad del suelo.
El procedimiento ha previsto que el órgano ambiental debe acordar su incoación a instancia de las personas interesadas en promover las actividades sujetas a una declaración de calidad del suelo, o de las personas propietarias o poseedoras del suelo, en el caso de los supuestos de incoación por indicios fundados de sustancias contaminantes en el suelo que puedan supongan un riesgo.
En este último supuesto, la incoación requiere una “resolución previa del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma exigiendo el inicio del procedimiento” para los efectos de establecer el plazo en el que debía darse inicio y la persona obligada a hacerlo, artículo 31.5 de la Ley 4/2015. A ese respecto, habría que advertir la obligación del propio órgano ambiental de impulso de oficio el expediente para hacer cumplir el plazo del requerimiento previo o, en caso de incumplimiento de ese plazo, la posibilidad del órgano ambiental de acordar de oficio el inicio del procedimiento de declaración de calidad del suelo. En ese sentido, la doctrina ha señalado que en ese supuesto: “No se especifica quienes serán los sujetos que deberán llevarlo a cabo. Puede entenderse que serán los propietarios o los poseedores del suelo potencialmente contaminado. Asimismo, puede interpretarse que la Administración Pública de oficio deberá dar inicio al procedimiento de declaración de calidad del suelo en aplicación de este artículo” (María del Carmen Bolaño Piñeiro “El nuevo régimen jurídico de los suelos contaminados en la Comunidad Autónoma del País Vasco”. IVAP. pág. 146)
La solicitud deberá incluir un informe con una investigación exploratoria y, en su caso, un plan de excavación y un estudio de alternativas de remediación. Tras recabar los informes correspondientes en materia de salud, aguas o salud laboral y previo trámite de audiencia a las personas interesadas, el órgano ambiental deberá resolver expresamente el expediente incoado declarando la calidad del suelo como contaminado, alterado o no alterado. La declaración de suelo contaminado requerirá establecer las medidas de recuperación o de excavación selectiva que puedan resultar necesarias.
La normativa establece que las personas responsables de la contaminación del suelo están obligadas a adoptar las medidas preventivas y de defensa, medidas de recuperación, de control y seguimiento que el órgano ambiental establezca en las resoluciones de declaración de calidad del suelo.
El Tribunal Supremo en su sentencia 295/2015, de 26 de enero de 2015, recoge la existencia de dos fases en su tramitación; la fase de investigación exploratoria y la fase de resolución con las medidas de recuperación:
“En efecto, la investigación exploratoria debe incluir una investigación histórica sobre las actividades desarrolladas sobre el suelo y la obtención de datos de las características relevantes del medio físico, así como la realización de una campaña de muestreo y análisis que permita acotar la lista de sustancias contaminantes presentes en la totalidad del suelo objeto de investigación y su posible distribución espacial, indicando su concentración en cada una de las subáreas diferenciadas dentro del área de estudio. Dichos resultados, deben ser remitidos por las personas físicas o jurídicas promotoras al órgano ambiental, y una vez sustanciado, en su caso, el trámite de información pública y recabados tanto el 24 informe del ayuntamiento correspondiente como otros informes que se haya estimado conveniente solicitar, el órgano ambiental elaborará propuesta de resolución de declaración de la calidad del suelo. Es posteriormente, cuando se dicta la oportuna resolución, cuando habrán de concretarse dos aspectos fundamentales, las medidas a adoptar y las personas físicas o jurídicas obligadas a adoptar las medidas de recuperación de suelos contaminados y alterados.”
A ese respecto, la Ley 4/2015 atribuye tal responsabilidad, en primer lugar, a quienes fueran las personas causantes de la contaminación del suelo y, subsidiariamente, a las personas propietarias de los suelos y a sus poseedoras.
En el caso de que la acción contaminante hubiera tenido lugar con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/1998, las medidas de recuperación de un suelo declarado contaminado tendrán como finalidad devolver al mismo su capacidad para desempeñar las funciones propias de su uso. El alcance de las medidas de recuperación se establece sin perjuicio de la aplicación de la normativa sectorial vigente en materia de residuos, lo cual puede conllevar la exigencia de la retirada y correcta gestión de aquellos residuos que se hubieran podido detectar en el emplazamiento, especialmente en el caso de residuos peligrosos.
Respecto al plazo para la resolución del procedimiento y su notificación, la Ley 4/2015 establece que el procedimiento de declaración “no podrá exceder de seis meses”, produciéndose en algunos de los supuestos la caducidad del expediente incoado.
Por su parte, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular ha establecido en su artículo 99.3 que la declaración de suelo contaminado obliga al sujeto responsable a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su descontaminación y recuperación, en la forma y plazos que determinen las respectivas comunidades autónomas, y que, en todo caso, no superará los tres años, salvo que por razones técnicas asociadas al proceso de descontaminación se requiriera de un plazo mayor.
. Valoración del Ararteko. La normativa de suelos contaminados ha establecido el marco de intervención de los antiguos vertederos en desuso que no continuaron su actividad con posterioridad a la entrada en vigor de la exigencia de un control y mantenimiento del vertedero durante su clausura y posclausura, mediante su sellado y posterior mantenimiento.
La normativa de suelos contaminados en el País Vasco establece que, cuando se den indicios fundados de la existencia de sustancias contaminantes del suelo, el órgano ambiental deberá exigir el inicio del procedimiento de declaración de calidad del suelo. En el caso de antiguos depósitos incontrolados de residuos, la investigación deberá alcanzar a todo el emplazamiento afectado por tales depósitos. El procedimiento debe impulsarse de oficio por el órgano ambiental y debe resolverse dentro del plazo máximo de seis meses establecido en la normativa.
En ese caso, la declaración de un suelo como contaminado conllevará la obligación de adoptar las medidas preventivas, de recuperación, de control y de seguimiento en la forma y plazos que determine el órgano ambiental. Con carácter general, las actuaciones necesarias para proceder a su descontaminación y recuperación no deberían superar los tres años. Esas medidas serán exigibles a las personas causantes de la contaminación y, subsidiariamente a los propietarios del suelo contaminado y a sus poseedores.
Junto con las obligaciones de protección del suelo las personas poseedoras o propietarias de suelos, la legislación medioambiental también recoge el deber de la administración competente de exigir a la persona responsable que cumpla con esa obligación en el caso de que no lo haga voluntariamente.
La obligatoriedad del ejercicio de estas potestades para las administraciones públicas es una consecuencia ineludible del principio de legalidad y de la interdicción de la arbitrariedad que deriva del artículo 9.3 de la Constitución Española.
Por otro lado, el artículo 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que “La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia”.
Al mismo tiempo, el artículo 71 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece el principio de oficialidad para el impulso de los expedientes administrativos al señalar que “El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.”
En esos términos, las administraciones públicas en ningún caso pueden inhibirse ante el incumplimiento de la legalidad medioambiental ni tampoco dilatar el expediente con base en la esperanza de que las personas responsables se avengan a ejercer sus obligaciones incumplidas.
La falta de actuación de los particulares no debe menoscabar la función pública que representa la defensa de la legalidad medioambiental. Esa función debe situarse al margen de cuestiones de oportunidad o de posibles controversias que puedan subyacer entre las partes.
5. La obligación de los poderes públicos de actuar frente a la contaminación ambiental y los derechos fundamentales
Una vez expuesto el ámbito de intervención de las administraciones que establece la legislación tanto de la Unión Europea, española como vasca para un adecuado control ambiental de la contaminación ambiental generada en el pasado por el depósito de sustancias contaminantes como el lindano, conviene hacer una reflexión final sobre el contenido del derecho a un medio ambiente adecuado.
Sin perjuicio de la responsabilidad directa de las personas que en su momento generaron esos focos de contaminación dispersa por lindano-HCH de diversa entidad y del transcurso del tiempo, resulta insoslayable realizar una reflexión sobre la existencia de unos antiguos vertederos que, si bien están en desuso, continúan siendo una fuente de contaminación continua al medio natural por sus lixiviados a los ríos. Como demuestran con redundancia los informes de AZTI elaborados para URA, a pesar de los importantes esfuerzos realizados por el Gobierno Vasco para la localización y tratamiento o confinamiento de dichos residuos, persisten aún determinados focos que han provocado la superación de las actuales normas de calidad de HCH de algunas masas de agua superficiales, lo cual pueden llegar a suponer una afección al derecho al medioambiente de todas las personas.
El derecho al medio ambiente, recogido en el artículo 45 de la Constitución Española, es un principio rector, que debe desarrollarse a través de la legislación medioambiental, que ha ido incorporando los correspondientes mecanismos de control e intervención pública al objeto de prevenir, evitar y corregir los daños al medioambiente y a la salud pública que, en ciertos casos, origina la actividad humana. Este principio rector establece la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida de las personas y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose para ello en la indispensable solidaridad colectiva. Como cláusula final, este derecho al medioambiente establece que los responsables deberán ser sancionados por las infracciones al medioambiente y deberán reparar el daño causado.
Tal y como ha señalado en anteriores resoluciones el Ararteko, la tutela ambiental del derecho a la salud y al medioambiente también supone reconocer el derecho a la 27 inviolabilidad del domicilio y a la intimidad personal y familiar, recogido en el artículo 18 de la Constitución Española. La conexión del derecho al medio ambiente con el derecho de las personas a su vida privada y a su domicilio es obra de la jurisprudencia que debemos al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en aplicación del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), adoptado por el Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1950.
La ya extensa jurisprudencia del TEDH -iniciada con la sentencia de 21 febrero de 1990, Asunto Powell y Rayner, o con la sentencia de 9 de diciembre de 1994, Asunto López Ostra- ha elaborado una suerte de derecho de ejercicio individual a la tutela ambiental en aquellos casos en los que se haya podido demostrar que la contaminación haya supuesto una injerencia real y de gravedad en la esfera privada del domicilio.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que puede existir una vulneración del derecho a la vida privada y familiar y al disfrute del domicilio en aquellos casos en los que haya quedado acreditada la existencia de un daño ambiental, grave y continuado, y las autoridades ambientales no hayan tomado las medidas razonables y necesarias para asegurar efectivamente la protección de las personas expuestas a los efectos nocivos para el bienestar y para su salud.
En ese orden de cosas, la falta de adopción de medidas por parte de las autoridades para controlar la contaminación de los vertederos puede llegar a constituir una vulneración de los derechos humanos. Así lo ha considerado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la Sentencia Cannavacciuolo y otros c. Italia, 30 de enero de 2025, en el caso del Estado italiano ante el vertido ilegal y el enterramiento de residuos peligrosos en algunas zonas de Campania. En esa sentencia el Tribunal de Estrasburgo consideró que existía una vulneración del derecho a la vida recogido en el artículo 2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de las personas residentes en el entorno de los vertederos en la medida de que, en ese caso, había quedado probado que estuvieron expuestas a un riesgo suficientemente grave y verificable para su vida como consecuencia de la exposición prolongada a sustancias tóxicas que pueden causar problemas de salud.
Si bien el caso anterior es muy distinto y no resulta comparable con el expuesto en la reclamación, la reflexión que quiere hacer llegar esta institución al respecto es que la obligación de actuar y de garantizar la descontaminación definitiva de los vertederos en desuso en Bizkaia tiene que estar dirigida por los poderes públicos vascos para lograr, cuanto antes, la restauración ambiental del medio ambiente alterado. Para ello, resulta necesario impulsar un plan de actuación que remedie definitivamente este problema, exigiendo que quién haya contaminado pague pero sin ignorar la responsabilidad colectiva que refleja la propia Constitución ya que, 28 llegado el caso, la persistencia de esa contaminación por el lindano-HCH -una sustancia persistente en el medio ambiente que se bioacumula en organismos vivos y es tóxica para la salud humana y el medio ambiente- podría llegar a afectar a otros derechos fundamentales como es el caso del derecho a la vida privada y familiar o, incluso, al derecho a la vida.
6. La participación ciudadana en el plan de acción ante la contaminación por lindano
Tal y como se expone en los antecedentes en varias ocasiones el Gobierno Vasco ha convocado una sesión de la Mesa de Acción Institucional y Social ante la contaminación por lindano en la que han participado diversas instituciones y agentes sociales.
En relación con esta cuestión en la Resolución 2020IR-836-19, de 29 de abril de 2020, el Ararteko expuso al entonces Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente del Gobierno Vasco que resultaba de especial interés continuar con el impulso de la mesa institucional y social como un instrumento de difusión de la información ambiental disponible y como un cauce para la presentación de nuevas propuestas y denuncias por los participantes, en su papel de agentes colaboradores con la administración ambiental en el control y gestión de los residuos por lindano existentes en el País Vasco.
A ese respecto el Ararteko mencionaba que las administraciones públicas deben propiciar mecanismos de participación para la gestión del control del medio ambiente o de la salud pública, en los que estén debidamente representadas la ciudadanía y las asociaciones interesadas. En estos foros es fundamental mantener un constante acceso a toda la información disponible y establecer cauces de comunicación entre las distintas partes. Asimismo, en materias técnicas la administración tiene que hacer un esfuerzo para facilitar la comprensión de la información que debe ser clara y sencilla así como poner medios técnicos necesarios para favorecer una participación real y efectiva.
En esos términos, la constitución de una mesa en la que participan las partes interesadas sirve como un instrumento de difusión de la información ambiental disponible por la administración y como cauce para la presentación de propuestas, denuncias u otras reivindicaciones de las partes interesadas en su papel de agentes colaboradores con la administración competente en el control y gestión de los residuos por lindano existentes en el País Vasco. En todo caso, la participación no debe suponer un menoscabo del ejercicio de sus potestades de control e inspección ambiental. Esas potestades públicas resultan de ejercicio obligatorio y, por lo tanto, no están sujetas a transacción o acuerdo.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el artículo 11 b) de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, el Ararteko formula la siguiente:
RECOMENDACIÓN
El Ararteko recomienda al Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco que, en línea con las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha, impulse la elaboración de un plan de actuación para remediar definitivamente el problema de la contaminación por lindano-HCH que pueda persistir en los antiguos depósitos incontrolados de residuos en Bizkaia.
El Ararteko sugiere al Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco que valore convocar nuevos encuentros entre las instituciones, agentes sociales y personas interesadas para promover el derecho de acceso a la información y a la participación en la resolución del problema de la contaminación por lindano-HCH.
El Ararteko recuerda al Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco la obligación de impulsar los expedientes de declaración de calidad de suelo, en el caso de indicios fundados de contaminación detectados en antiguos depósitos incontrolados de residuos, dentro de los términos y plazos previstos en la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo.
.
