El Consistorio, que se ha negado hasta la fecha a atender la solicitud del perjudicado, recibe ahora el informe desfavorable de Ararteko que reprocha que el servicio de recaudación ha penalizado al vecino por el único hecho de que a 1 de enero no constaba que hubiera una persona empadronada en el domicilio. Para ello no tuvo en cuenta que mes y medio después, el 22 de febrero se firmó el contrato de arrendamiento y que el inmueble había sido adquirido el 4 de octubre de 2016, tres meses antes, y necesitaba reformas.
La Defensoría del Pueblo no pone en cuestión la legalidad y legitimidad del recargo a las viviendas vacías, pero advierte de que la penalización decidida en este caso por Barakaldo incumple el fin del recargo de "desincentivar la tenencia de un patrimonio inmobiliario que no está sirviendo a un uso de vivienda habitual".
Ararteko señala al respecto "la necesidad de analizar, en cada caso, la justicia de la aplicación de este recargo potestativo, desde el prisma de la función social que nuestro ordenamiento jurídico asigna a la propiedad".
"El recargo será justo en la medida en que cumpla con la finalidad social asignada por la norma. Por lo que su aplicación no puede automatizarse hasta el punto de devenir ajena e impermeable a toda apreciación de la singularidad de cada caso", señala la resolución.
La institución de la Defensoría del Pueblo recuerda además que la Ley 3/2015 de Vivienda señala que las viviendas protegidas "deberán ser ocupadas en un plazo máximo de seis meses a partir de la adjudicación o transmisión".
El Ayuntamiento, en este caso particular de la reclamación, no ha facilitado ese "período de tiempo razonable para efectuar el traslado y el acondicionamiento" y ha aplicado el recargo por la "mera coyuntura de que a una fecha concreta, 1 de enero" no constaba una persona empadronada.
Resolución de la Defensoría del Pueblo vasca
Resolución 2018R-1333-18 del Ararteko, de 29 de octubre de 2018, por la que recomienda al Ayuntamiento de Barakaldo que revise el recargo del 40 % adicional sobre la cuota del IBI aplicado al reclamante, ya que la compra de una vivienda para acondicionarla y ponerla en alquiler, en un período de 4 meses desde su adquisición, no resulta expresiva de una mayor capacidad económica que deba ser gravada, a través de un recargo, ya que dicha actuación ciudadana se enmarca dentro del fin social, que ha de presidir la propiedad de un inmueble.
Antecedentes
1. El afectado presentó una queja ante el Ararteko en la que expresó su desacuerdo con la actuación del Ayuntamiento de Barakaldo, porque había incluido y gravado con un recargo del 40% sobre la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), en el ejercicio 2017, una vivienda de la que es titular en ese municipio y que acababa de adquirir el 4 de octubre de 2016, con el fin de destinarla al mercado del alquiler.
El contribuyente reconocía que la vivienda, en el momento de su adquisición carecía de las condiciones de habitabilidad óptimas, que hubiesen permitido su arrendamiento inmediato, por lo que fue necesario realizar en su interior pequeñas intervenciones para acondicionarla, que consistieron en el cambio de las puertas, la pintura de las estancias y la modificación del suelo en dos habitaciones, porque se encontraba apolillado. Señalaba que, una vez concluidos los trabajos, a finales de enero de 2017, se puso en contacto con una inmobiliaria, con el fin de arrendarla, ante la imposibilidad de poder acogerse, al Programa de Vivienda Vacía-Bizigune del Gobierno Vasco. El contrato de arrendamiento se suscribió el 22 de febrero de 2017.
Refería el afectado que, dentro del plazo de recaudación en voluntaria, con fecha 26 de septiembre de 2017, abonó la cuota anual correspondiente al recibo del IBI del año 2017 de esta vivienda.
Sin embargo, posteriormente, en noviembre de 2017, le fue notificada una liquidación en concepto de recargo sobre el IBI. En la parte dispositiva de dicha resolución se acordaba declarar ese inmueble como vivienda desocupada a los efectos del IBI, ya que no constaba inscrita persona alguna en el Padrón Municipal de Habitantes a 1 de enero de 2017.
El afectado, que se encontraba en desacuerdo con la calificación de vivienda desocupada, recurrió el 2 de diciembre de 2017 la liquidación del recargo y puso de manifiesto que el piso se encontraba arrendado, desde febrero de 2017, informó de las actuaciones de acondicionamiento llevadas a cabo en el interior del inmueble y aportó ante esa entidad local la documentación relativa a la adquisición de la vivienda en octubre de 2016, su arrendamiento en febrero de 2017 y los consumos habidos durante el período en el que se llevaron a cabo las labores de acondicionamiento, para la puesta en el mercado del alquiler de este piso.
Sin embargo, con fecha 28 de mayo de 2018 el Ayuntamiento de Barakaldo acordó: “Desestimar los recursos de reposición de los sujetos pasivos que a continuación se relacionan respecto del recargo del 40% del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a las viviendas en que no conste inscrita persona alguna en el Padrón Municipal de Habitantes a 1 de enero de 2017 por no cumplir los requisitos legales exigidos al efecto de acuerdo a la normativa vigente” y en consecuencia, “Mantener firmes las liquidaciones por resultar ajustadas a Derecho”.
Sobre este particular, el reclamante reconocía que si bien era cierto que, a fecha 1 de enero de 2017, no se encontraba empadronada ninguna persona en el inmueble, ese dato no podía desgajarse del contexto en el que se situó la adquisición de este inmueble 3 meses antes, para su rehabilitación y su puesta inmediata en el mercado del alquiler.
2. El Ararteko efectuó una petición de información al Ayuntamiento de Barakaldo, en la que puso de manifiesto la necesidad de analizar, en cada caso, la justicia de la aplicación de este recargo potestativo, desde el prisma de la función social que nuestro ordenamiento jurídico asigna a la propiedad.
3. En su respuesta, el Ayuntamiento de Barakaldo ha defendido su actuación, y la ha enmarcado en el ámbito de la “estricta y correcta aplicación de la legislación vigente” porque, a fecha de 1 de enero de 2017 no se encontraba empadronada ninguna persona en el inmueble y porque “el motivo alegado por el reclamante de «adquisición del inmueble tres meses antes, su acondicionamiento, su puesta inmediata en el mercado del alquiler» no se encuentra entre los supuestos que se indican en el art. 11 de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a los efectos de que no resulte de aplicación el recargo”.
Asimismo, el Ayuntamiento de Barakaldo ha precisado: “que la Constitución Española autoriza a los Territorios Históricos a establecer y regular su propio régimen tributario, en referencia a la apreciación del Ararteko de que se analice el contexto de que la falta de ocupación de la vivienda no puede depender de la mera coyuntura de que a una fecha concreta, 1 de enero, no se encuentre ninguna persona empadronada en el inmueble sino que se prolongue durante un lapso de tiempo amplio, reconsiderando la decisión adoptada por el Ayuntamiento, se le participa que la normativa actual contempla únicamente que se presumirá que el inmueble de uso residencial constituye residencia de sus ocupantes cuando a fecha de devengo del IBI así conste en el padrón del municipio donde radique. A esto hay que añadir que en el Auto 109/2017 del Tribunal Constitucional de 18 de Julio de 2017 se dictamina que la referencia al padrón municipal como medio de prueba para acreditar el concepto de «residencia habitual» viene predeterminada normativamente y, en consecuencia, no constituye un concepto jurídico tan indeterminado como se pretende, por lo que pone de manifiesto que se ha respetado íntegramente la legislación prevista para esta materia”.
Consideraciones
1. El 24 de mayo de 2016 se publicó en el Boletín Oficial de Bizkaia (BOB) la Norma Foral 4/2016, de 18 de mayo, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Esta norma en su art. 10.8 contempla la eventual aplicación de un recargo potestativo sobre la cuota líquida del IBI, en los siguientes términos: “Tratándose de bienes inmuebles de uso residencial que no constituyan la residencia del sujeto pasivo o de terceras personas por arrendamiento o cesión de su uso, los Ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por 100 de la cuota líquida del Impuesto. Dicho recargo se exigirá a los sujetos pasivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y se devengará y liquidará anualmente, conjuntamente con la cuota de este impuesto. Se presumirá que un inmueble de uso residencial constituye la residencia de su o sus ocupantes cuando a fecha de devengo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles así conste en el padrón del municipio donde radique. A efectos de la aplicación del presente recargo, se tendrán en cuenta los anexos a la vivienda siempre que formen una finca registral única junto con la misma. No obstante lo anterior, los Ayuntamientos podrán establecer en sus Ordenanzas Fiscales supuestos a los que no resulte de aplicación el recargo previsto en el presente apartado.”
Esto es, la Norma Foral habilita a las entidades locales para que puedan gravar, si lo estiman oportuno, las viviendas que no constituyan la residencia habitual de su titular o de su morador con un recargo de hasta el 50% sobre la cuota líquida del IBI. Ahora bien, para ello resulta imprescindible que se incorpore expresamente dicha previsión en la ordenanza fiscal reguladora de este impuesto y se publique en el BOB.
2. El 23 de diciembre de 2016, el Ayuntamiento de Barakaldo publicó en el BOB núm. 243, la aprobación definitiva del texto de su ordenanza fiscal reguladora del IBI. Dicha norma en su art. 11 regula este recargo potestativo, de la forma siguiente:
“RECARGO POTESTATIVO A BIENES INMUEBLES DE USO RESIDENCIAL POR NO CONSTITUIR RESIDENCIA
Artículo 11
1. Los bienes inmuebles de uso residencial que no constituyan la residencia del sujeto pasivo o de terceras personas por arrendamiento o cesión de su uso, quedarán sujetos a un recargo del 40% de la cuota líquida del Impuesto.
2. Se incluirán los anexos a la vivienda siempre que formen una finca registral única junto con la misma.
3. Serán sujetos pasivos del recargo los sujetos pasivos de este Impuesto.
4. El recargo se devengará y liquidará anualmente, conjuntamente con la cuota de este Impuesto.
5. Se presumirá la residencia en un inmueble de uso residencial, cuando a la fecha de devengo del Impuesto conste en el padrón de habitantes de este ayuntamiento inscripción de una o más personas.
6. No resultara de aplicación el recargo en los siguientes:
a) Los afectos a actividades de alojamiento, pensiones, hostales siempre que estén declarados como tales ante las autoridades competentes.
b) Los puestos a disposición de alguna entidad pública que tenga entre sus fines la puesta en alquiler de los mismos
c) Las viviendas cuya titularidad corresponda a personas empadronadas en residencias de la tercera edad.
d) Las viviendas propiedad del Ayuntamiento y de sus Organismos Públicos Dependientes.
e) En los casos en que el sujeto pasivo se encuentre desplazado por motivos laborales hasta un plazo de 2 años
f) En los casos de vivienda propiedad de viudas/os y jubiladas/os, con una renta inferior a los 1.100€.”
3. La habilitación para establecer un recargo en el IBI sobre las viviendas que no constituyen la residencia habitual de su titular parte de la función social que nuestro ordenamiento jurídico asigna a la propiedad (art. 33 de la Constitución Española). Esto es, nuestro ordenamiento jurídico no configura el derecho a la propiedad como un derecho absoluto, sino que reconoce que se encuentra limitado por la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir. Esta función social del derecho de propiedad no sólo funciona como un límite externo a ese derecho, sino que, al mismo tiempo, forma parte integrante del propio derecho.
4. En relación con la aplicación de este recargo, el Ararteko defiende y ha defendido ante esa entidad local que se ha de analizar, en cada caso, su justicia. El recargo será justo en la medida en que cumpla con la finalidad social asignada por la norma. Por lo que su aplicación no puede automatizarse hasta el punto de devenir ajena e impermeable a toda apreciación de la singularidad de cada caso.
La finalidad del recargo no es otra que la de reprobar una determinada conducta ciudadana: la tenencia de un patrimonio inmobiliario ocioso, en un momento en el que el acceso a la vivienda resulta complicado para amplios sectores de la sociedad.
El Pleno del Tribunal Constitucional, en su auto de 18 de julio de 2017 ha considerado que es legítimo gravar con un recargo adicional en el IBI aquellas viviendas que no constituyen la residencia habitual del sujeto pasivo o de un tercero, y por tanto, que esta decisión no resulta contraria a los principios de capacidad económica e igualdad.
La falta de utilización de un bien o su uso no habitual es lo que revela, según ha reconocido el TC, una riqueza real o potencial que justifica el especial gravamen y con ello, su coherencia con el principio de capacidad económica.
Asimismo, el TC ha incidido en que no son situaciones homogéneas la de quien destina una vivienda a su residencia habitual (propia o de un tercero a quien se la ceda, por arrendamiento u otro título) y la de quien no lo hace. Esto es, el grado o tipo de utilización de la vivienda deviene un aspecto relevante de cara a determinar la contribución al sostenimiento de los gastos públicos mediante un tributo que grava la titularidad de un inmueble.
El recargo, en consecuencia, ha de analizarse desde esta perspectiva. En el caso concreto analizado el titular del inmueble cede la vivienda que acaba de adquirir, la sanea y la acondiciona, para finalmente, -en virtud de un contrato de arrendamiento- cederla a un tercero, para que pueda constituir en ella su lugar de residencia habitual; y todo ello, lo ejecuta en un plazo de 4 meses desde su adquisición.
5. El concepto de vivienda desocupada no puede depender de la mera coyuntura de que, en una fecha concreta, la fecha del devengo del impuesto (1 de enero) no se encuentre ninguna persona empadronada en el inmueble.
La desocupación de un inmueble, esto es, la falta de uso residencial de una vivienda implica necesariamente que esa ausencia de uso se constate y se prolongue durante un lapso de tiempo y que además, sea objetivamente reprochable para la sociedad.
En consecuencia, no acreditaría una mayor riqueza potencial y por tanto, una mayor capacidad económica a gravar aquella persona titular de un inmueble arrendado en el mercado libre desde hace años, por el solo hecho de que la sucesión en los contratos de arrendamientos no se haya concatenado de manera perfecta. Parece incuestionable que si la vivienda ha estado sin arrendar un breve período de tiempo, aunque en dicho lapso se encuentre comprendido el 1 de enero, si con anterioridad y con posterioridad se han suscrito contratos de arrendamiento en ella, esa vivienda no debería estar sometida a recargo, porque ese inmueble ya está cumpliendo su función social.
De igual manera, parece que un principio de justicia material reclama que si una persona adquiere una vivienda de segunda mano con la intención de convertirla en su residencia habitual o en una vivienda de alquiler, para que terceras personas puedan establecer en ella su proyecto vital, pueda disponer de un período de tiempo razonable para efectuar el traslado y el acondicionamiento previo del inmueble a sus necesidades y que, por lo tanto, esa persona no ponga de manifiesto una mayor capacidad económica, por el solo hecho de que no se haya empadronado en ella, antes del 1 de enero, cuando acaba de adquirir la vivienda.
Una aplicación tan automática del recargo, ante un supuesto como el expresado, no se encuentra en consonancia con la función social de la propiedad y, a juicio del Ararteko, tampoco con el sentir y las aspiraciones de la comunidad vecinal.
Admitir una aplicación de la norma, que prescinde del contexto en el que se sitúa la tenencia del inmueble, analizando tan sólo si a fecha 1 de enero constaba empadronada alguna persona en su interior y las concretas exenciones del recargo, llevaría a aceptar que una persona que adquiere una vivienda a finales del mes de diciembre y que se empadrona en ella, tras el período vacacional de Navidad, a principios de enero, pero con posterioridad al primer día del año, tendría que abonar el recargo del 40% en ese municipio, por estricta y correcta aplicación de la legislación vigente, cuando es habitual que la ocupación real y efectiva, y por tanto, que el inicio de la residencia habitual en una vivienda no se materializa al día siguiente de su adquisición, en particular, en el caso de las viviendas de segunda mano. Esta realidad social se ha de integrar en la interpretación y aplicación de las normas.
Una de las legislaciones más estrictas con la necesidad de ocupación de las viviendas es la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda. Esta ley, cuando regula el destino de las viviendas de protección pública, incorpora un elemento temporal que, a juicio del Ararteko, resulta muy ilustrativo.
En concreto, este precepto indica que:
“Artículo 22.– Destino de las viviendas de protección pública.
1.– Las viviendas protegidas se destinarán a domicilio habitual y permanente. En ningún caso se admitirá el destino para segunda residencia. Deberán ser ocupadas en un plazo máximo de seis meses a partir de la adjudicación o transmisión y en las condiciones que reglamentariamente se determinen.
2.– Se entenderá por domicilio permanente el que constituya el lugar de residencia efectiva durante todo el año natural, salvo autorización expresa al efecto otorgada por el departamento competente en materia de vivienda del Gobierno Vasco, por causas que serán determinadas reglamentariamente.”
Asimismo, se ha de tomar en consideración que el parque de vivienda tanto pública como privada sujeto a protección, cuando se entrega está acondicionado para que la persona adjudicataria pueda emprender en esa vivienda su proyecto de vida, de manera inmediata. Aun así, la persona adjudicataria de una vivienda protegida dispone de un plazo de 6 meses para efectuar el traslado y constituir en ella su residencia habitual.
En el caso concreto objeto de esta queja, la persona reclamante adquirió una vivienda que se encontraba en mal estado de conservación, la adecentó y la puso en el mercado del alquiler, lo que permitió que en un lapso de 4 meses desde su adquisición esa vivienda sirviese de residencia al arrendatario.
A mayor abundamiento, se ha de corroborar que no fue posible para el reclamante poner a disposición de Alokabide su vivienda, en el marco del Programa de Vivienda Vacía-Bizigune.
El objetivo del programa Bizigune es conseguir la captación de pisos desocupados de titularidad privada, para su posterior puesta en el mercado a través del alquiler protegido Su finalidad es dar un uso social a las viviendas deshabitadas, facilitando el acceso a una vivienda digna a precios asequibles a aquellas personas cuyos recursos económicos no son suficientes para acceder al mercado libre.
El propietario o propietaria de una vivienda vacía la pone a disposición de Alokabide (Sociedad Pública del Gobierno Vasco) a través de un contrato de usufructo a cambio de una serie de garantías, y Alokabide, por su parte, adjudica esa vivienda a una persona solicitante inscrita en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida Etxebide, quien abonará a Alokabide un alquiler proporcional a sus ingresos.
Este programa está regulado en el Decreto 466/2013 de 23 de diciembre (BOPV 30-12-2013) y exige que las viviendas puestas a disposición del programa cumplan una serie de condiciones objetivas. En concreto, el art. 5 regula los requisitos de las viviendas en estos términos:
“Artículo 5.– Requisitos de las viviendas.
1.– Para su incorporación al Programa de Vivienda Vacía Bizigune, las viviendas han de cumplir los siguientes requisitos:
a) No estar sometidas a régimen alguno de protección pública.
b) Reunir las condiciones generales de adecuación estructural y constructiva y las mínimas de habitabilidad señaladas en los anexos III y IV del Decreto 317/2002, de 30 de diciembre, sobre actuaciones protegidas de rehabilitación del patrimonio urbanizado y edificado, o en la normativa que lo sustituya.
c) Presentar un aspecto pulcro y aseado.
d) Tener la cocina equipada con muebles altos y bajos, placa de cocinar, fregadero, lavadora y frigorífico, y un baño provisto de inodoro, lavabo y ducha o bañera, todo ello en perfecto funcionamiento.
e) No haber estado ocupadas durante los nueve meses anteriores a su incorporación al Programa de Vivienda Vacía «Bizigune», a excepción de las viviendas siguientes:
– Las que hayan estado incorporadas al Programa de Vivienda Vacía «Bizigune» y vayan a ser objeto de una cesión inmediatamente posterior.
– Las que queden vacías como consecuencia del ingreso de sus titulares en alguno de los servicios sociales residenciales a que se refiere el Decreto 41/1998, de 10 de marzo, sobre los servicios sociales residenciales para la tercera edad. En este caso ha de aportarse certificación acreditativa de dicho ingreso.
f) No estar arrendadas, ocupadas, ni sometidas a cualquier limitación que impida arrendarlas.”
Como se ha reiterado a lo largo de esta resolución, la vivienda adquirida no presentaba un estado de conservación adecuado en el momento de su adquisición, ni un equipamiento en perfecto funcionamiento, y no había estado en posesión del afectado sin ser ocupada, durante el período de 9 meses anteriores a su eventual incorporación al Programa de Vivienda Vacía.
6. La Norma Foral 4/2016 establece y la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Barakaldo incorpora en su articulado que este recargo en la cuota del IBI se va a exigir a los sujetos pasivos del impuesto y se va a liquidar cada año, “conjuntamente con la cuota de este impuesto”.
Aun cuando se ha de tomar en consideración que el año 2017 constituyó el primer ejercicio en el que se aplicó este recargo en el recibo del IBI en el municipio de Barakaldo, se ha de poner de manifiesto que el Ayuntamiento de Barakaldo no acomodó su actuación a las concretas previsiones que le imponía la Norma Foral y su Ordenanza fiscal, pues el recargo no se liquidó conjuntamente la cuota del IBI, lo que contribuyó al desconcierto de la ciudadanía.
Como expone el afectado en su reclamación, en 2017 recibió dos recibos de IBI en relación con esta vivienda, el recibo de cobro periódico que abonó el 26 de septiembre de 2017 y dos meses después, la notificación del recargo.
La finalidad reconocida de este recargo es desincentivar la tenencia de un patrimonio inmobiliario que no está sirviendo a un uso de vivienda habitual, y por tanto, se pretende con su establecimiento y su aplicación que se movilice ese parque de viviendas hacia el alquiler. El recargo difícilmente va a servir a este propósito, con carácter particular para el concreto sujeto pasivo, cuando se grava una vivienda que ya se encuentra arrendada y cumpliendo su función social, con una antelación de casi 8 meses a la emisión del recibo del recargo.
7. En consecuencia, a juicio de esta institución, no se debe penalizar, a través de la exacción de un recargo, a quien adquiere una vivienda que no presenta condiciones de habitabilidad, ejecuta su rehabilitación de una manera inmediata y la pone en el mercado del alquiler dentro un período de 4 meses desde su adquisición, por el sólo hecho de que durante el lapso en el que se llevaron a cabo las labores de acondicionamiento de la vivienda se encontrase la fecha 1 de enero de 2017.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el art. 11 b) de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, se eleva la siguiente
RECOMENDACIÓN
El Ayuntamiento de Barakaldo debería revisar la decisión adoptada, ya que la adquisición de una vivienda para acondicionarla y destinarla al alquiler, en un período de 4 meses desde su compra, no resulta expresiva de una mayor capacidad económica que deba ser gravada adicionalmente, a través de un recargo, por cuanto dicha actuación se enmarca dentro del fin social que ha de presidir la propiedad de un inmueble.
