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Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiséis de abril de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 412/2010 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado; siendo parte recurrida la AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO ; promovido contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 312/2008 , sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 7.362 metros de longitud, que comprende ambas márgenes de la ría del Kadagua entre su desembocadura en la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los términos municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya).
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso 312/2008 , promovido por la AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 24 de enero de 2008, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 7.362 metros de longitud, que comprende ambas márgenes de la ría del Kadagua entre su desembocadura de la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los términos municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya).
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de octubre de 2009 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
" FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el/la procuradora PALOMA ORTIZ CAÑAVATE LEVENFELD, en la representación que ostenta de AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos anular la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 25 de noviembre de 2009 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO .-Emplazadas las partes, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en escrito presentado el 23 de marzo de 2010 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 24 de enero de 2008, por la que se aprueba el deslinde de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de 7.362 metros de longitud, que comprende ambas márgenes de la ría de Kadagua entre su desembocadura de la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los términos municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya), y declarando su conformidad a derecho.
QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de 27 de mayo de 2010, ordenándose también por providencia de 22 de junio de 2010 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la representación de la Autoridad Portuaria de Bilbao mediante escrito presentado el 30 de julio de 2010, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso por la causa alegada, y subsidiariamente declare no haber lugar a la casar la sentencia recurrida, con íntegra confirmación de la misma, todo ello con imposición de las costas a la recurrente.
SEXTO .- Por providencia de 18 de abril de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de abril de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 412/2010 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 22 de octubre de 2009, en su Recurso Contencioso-administrativo 312/2008, que estimó el formulado por la representación de la AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO y anuló la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 24 de enero de 2008, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de unos 7.362 metros de longitud, que comprende ambas márgenes de la ría del Kadagua entre su desembocadura de la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los términos municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya).
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en que el procedimiento del deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada había caducado. Se señala así:
" SEGUNDO: Respecto a la petición de caducidad formulada, señala la Abogacía del Estado que a los procedimientos de deslinde, por su propia naturaleza no les es aplicable el instituto de la caducidad, tal y como ha reconocido el TS en sentencia 19 de mayo de 2004 , que si bien se trata de un pronunciamiento realizado al amparo de la Ley 30/1992 en su versión originaria, antes de la reforma operada por la Ley 4/1999, considera el Abogado del Estado que sus consideraciones generales resultan aplicables al caso objeto de estudio.
No obstante, el asunto que ha dado lugar al presente recurso contencioso es un procedimiento incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, es decir meses antes de incoarse el citado procedimiento de deslinde.
Esta Ley 53/2002, introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses".
En supuestos como el presente, debido a la normativa en vigor cuando se incoó el procedimiento de deslinde, no resulta aplicable la doctrina jurisprudencial citada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, ya que dicha doctrina -como él mismo ha reconocido- se establece en relación con supuestos en que no había entrado en vigor ni la Ley 4/1999 por la que se modifica la LRJPA, ni la Ley 53/2002 por la que se fija un plazo máximo para notificar la resolución del expediente de deslinde.
En este sentido se estima ilustrativo hacer referencia a la STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ), en la que se analiza la caducidad de un procedimiento de deslinde y se parte para ello del examen del artículo 42 de la LRJPA en la redacción de 1992, que era la aplicable temporalmente al supuesto contemplado por el Tribunal Supremo. Dicha sentencia señala que "En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ni su Reglamento de ejecución tenían establecido un plazo máximo para la resolución. Por otra parte es cierto que el procedimiento de deslinde ( artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas, en el supuesto de autos, lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia, le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses".
Pero la citada sentencia, tras señalar lo anterior, prosigue diciendo que "Tema distinto es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA, que, como hemos señalado, no es de aplicación al supuesto de autos; así como con la modificación de la LC, por parte de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, introduciendo en el artículo 12.1 de la LC , el plazo máximo de 24 meses para la resolución de los procedimientos de deslinde".
De la lectura de dicha sentencia se trasluce que la doctrina jurisprudencial invocada por la Abogacía del Estado se circunscribe a supuestos en los que el procedimiento de deslinde se tramitó de acuerdo con una normativa que por razones temporales, como hemos visto, no es la aplicable al presente supuesto.
En el caso de autos, como hemos visto nos encontramos ante un procedimiento de deslinde iniciado de oficio, por acuerdo de fecha 28 de noviembre de 2003 (folio 41 del expediente) que autoriza a la Demarcación de Costas para llevar a cabo el deslinde, y dicho procedimiento ha concluido con resolución de 24 de Enero de 2008 (folio 31 del expediente), es decir, dictada y en consecuencia también notificada, con posterioridad al transcurso del plazo de 24 meses que establece el artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002 .
El artículo 44 de la LRJPA , tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, regula los efectos que tiene el vencimiento del plazo máximo establecido -en este caso 24 meses- sin que se haya dictado
o notificado resolución expresa. En concreto, se establece en el apartado 2 del citado artículo 44 , que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad y que la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
Procede, en consecuencia, al haberse dictado la OM aprobatoria del deslinde fuera del plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde; sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde ya que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas ".
TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe, por aplicarlo indebidamente, el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), así como el artículo 92.4 de esa Ley, al atribuir el efecto de caducidad al transcurso del plazo establecido en el artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).
Antes de analizar ese motivo de impugnación, hemos de resolver sobre la inadmisión del propio recurso de casación alegada por la parte recurrida. Inadmisión que hemos de rechazar, toda vez que lo que se plantea en el mismo no es la revisión de los hechos declarados en la sentencia de instancia sobre las fechas de iniciación y terminación del procedimiento administrativo del deslinde litigioso ---aspecto que no se cuestiona---, sino la interpretación que se hace en esa sentencia de la normativa que considera aplicable, que ha llevado a considerar caducado ese procedimiento y, con ello, a la estimación del recurso contencioso-administrativo. Ha de añadirse a esto que determinar si la jurisprudencia que se cita en el motivo de impugnación es o no aplicable al caso es una cuestión de fondo.
CUARTO .- Sostiene la Abogacía del Estado en el motivo de impugnación de su recurso que ha de casarse la sentencia de instancia por haber atribuido el efecto de caducidad al transcurso del plazo previsto en el artículo 12.1 LC , al entender que se ha aplicado indebidamente el artículo 44.2 LRJPA por no ser aplicable a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, lo que resultaría también de lo dispuesto en el artículo 92.4 de esa LRJPA1992 . Este motivo ha de ser desestimado. En efecto, la jurisprudencia más reciente --- SSTS de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), 6 de
abril de 2011 (casación 1795/2007 )--- ha señalado, en relación con los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la LRJPA de 1992 , llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que los mismos son también aplicables a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre " iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999 ".
En esa sentencia de 26 de mayo de 2010 se anula la de instancia, precisamente por no haber declarado caducado el procedimiento administrativo de deslinde marítimo-terrestre al que se refiere, y se anula la Orden impugnada del Ministerio de Medio Ambiente por haberse dictado cuando había caducado ese procedimiento al haber transcurrido "el plazo de seis meses" previsto en el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada por la Ley 4/1999, que se considera aplicable por haberse iniciado el procedimiento cuando ya estaba en vigor esa Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002. Se dice así en esa sentencia:
" Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene ya declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de enero de 2009 (recurso de casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (recurso de casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ), que el plazo de caducidad establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992 es aplicable a los procedimientos de deslinde de vías pecuarias porque el artículo 44.2, redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero , contempla la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, lo que hace referencia a cualquier persona concreta afectada y no como en la redacción anterior que aludía a la ciudadanía en general.
También en nuestra sentencia, de fecha 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 5447/2006 ), hemos declarado, en relación con un procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses, que fija este precepto.
(...) Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la Ley 30/19992, llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero , a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999, y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002, que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre .
Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999, al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículos 42 de la Ley 30/1992 , en la nueva redacción dada por Ley 4/1999, el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas ( artículos 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).
(...) La cuestión, una vez establecida la doctrina de la posible caducidad de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que lo fue, como hemos dicho, el día 14 de abril de 1999, es la determinación del plazo para resolver dichos procedimientos antes de haber entrado en vigor la citada Ley 53/2002, que, como también hemos indicado, fue el 1 de enero de 2003, pues, los procedimientos de deslinde iniciados a partir de esta fecha, cuentan con el plazo ya indicado de veinticuatro meses.
Ni la Ley de Costas 22/1988 ni su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, habían fijado un plazo general para resolver los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre, lo que impuso a la jurisprudencia una tarea de interpretación, que dio como resultado la doctrina a que se ha atenido la Sala de instancia para resolver, si bien acabamos de explicar las razones por las que no es de aplicación a los procedimientos de deslinde incoados a partir del día 14 de abril de 1999, en que entró en vigor la Ley 4/1999.
De esta ausencia de fijación de un plazo podríamos deducir, como hicimos en nuestra citada sentencia de 25 de mayo de 2009 respecto del procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, que ese plazo es el de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por Ley 4/1999, debido a que las normas reguladoras del procedimiento de deslinde marítimo-terrestre no fijan un plazo máximo.
No obstante, si analizamos el procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre desarrollado minuciosamente en el mencionado Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, comprobamos que contiene una serie de trámites obligados desde su incoación para los que se señalan unos plazos que, sumados, superan el de tres meses, de manera que hemos de entender que las normas reguladoras del procedimiento ( artículos 20 a 27 del Reglamento en ejecución de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas ) fijan un plazo superior a tres meses para dictar resolución expresa.
Ahora bien, al estar este plazo establecido por una norma reglamentaria es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999, según el cual el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor (como ahora sucede con la redacción dada al artículo 12.1 de la Ley de Costas por Ley 53/2002 ) o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.
Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento».
En la STS de esta Sala de 6 de abril de 2011, a la que antes se ha hecho referencia, también se anula la sentencia de instancia así como la Orden del Ministerio de Medio Ambiente impugnada de 27 de mayo de 2004, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre al que se refiere, por " caducidad del procedimiento en el que fue dictada", al haber sobrepasado con creces el plazo de seis meses señalado en el artículo 42.2 de la LRJPA de 1992 , en la redacción dada por la Ley 4/1999, siendo ese plazo el aplicable por haberse iniciado el procedimiento el 27 de julio de 2000.
Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia citada es claro que al haber transcurrido con exceso el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 LC , en la redacción dada por la Ley 53/2002, aquí aplicable, para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde ---pues el deslinde litigioso se inició el 28 de noviembre de 2003 y la Orden resolutoria no se dictó hasta el 24 de enero de 2008---, como se pone de manifiesto en la sentencia de instancia, ese procedimiento había caducado cuando se dictó esa Orden, como se declara acertadamente en esa sentencia, al ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 LRJPA , al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio. Así lo ha señalado también esta Sala en la sentencia de 2 de noviembre de 2011 (casación 5256/2008 ).
No impide la anterior conclusión lo dispuesto en el artículo 92.4 de la citada LRJPA , acerca de que podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, teniendo en cuenta:
a) Si lo establecido en ese artículo 92.4 no impedía que se produjera la caducidad del procedimiento de deslinde marítimo- terrestre, después de la reforma de la LRJPA , en aplicación de la Ley 4/1999, cuando había trascurrido desde la iniciación del procedimiento ---vigente ya esa Ley 4/1999--- el plazo de "seis meses" hasta la notificación de la resolución, como antes se ha dicho, con mayor razón esa caducidad no viene impedida por ese artículo 92.4 una vez que ha transcurrido el plazo de "veinticuatro meses" al que se refiere el actual artículo 12.1 LC ;
b) Ese artículo 92.4 está previsto para los procedimientos iniciados a instancia de particulares, como resulta de su apartado 1, y el procedimiento de deslinde litigioso se inició de oficio por la Administración, como antes se ha dicho; y,
c) La remisión que se hace en el artículo 42.2 de la LRJPA al artículo 92 de la misma, no es para impedir la caducidad del procedimiento, cuando ha transcurrido el plazo máximo previsto para la notificación de la resolución, sino para que la resolución que declare esa caducidad ordene el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en ese artículo 92, que supone, entre otros, que la caducidad no producirá por si sola la prescripción de acciones ( número 3 de ese artículo 92). En este caso, la caducidad del procedimiento del deslinde litigioso, no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de las Ley de Costas ( artículo 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ), como ya se dijo en la STS de esta Sala de 26 de mayo de 2010, a la que antes se ha hecho referencia, lo que se reitera en la antes citada de 2 de noviembre de 2011.
QUINTO .- Alcanzada tal conclusión desestimatoria en esta sede casacional, hemos, no obstante, de insistir en la doctrina ya establecida por esta Sala en su anterior STS de 6 de abril de 2011 (RC 1676/2007 ), en la que fue desestimado el formulado contra la anterior Sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional, por la Autoridad Portuaria de Bilbao; recurso contencioso- administrativo en el que ---entre otros, allí--- intervenían las mismas partes que aquí ---ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO---, con idéntica posición procesal y pretensión que en la instancia (impugnación por la Autoridad Portuaria del deslinde aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente), aunque contraria o contrapuesta en el presente recurso de casación, dada la estimación ---aquí---, producida en la instancia, como consecuencia de la caducidad acaecida en el procedimiento de deslinde que acabamos de confirmar.
La citada doctrina de la STS de 6 de abril de 2011 ---que a continuación vamos a reproducir--- tiene su fundamento en el artículo 20.c) de la LRJCA , que señala que "No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración Pública: ... c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía rspecto de dicha Administración".
Pues bien, en la STS de 6 de abril de 2011 dijimos que "Todos los preceptos, citados al articular el motivo de casación que examinamos, deben ser interpretados y aplicados a partir del hecho incontrovertible de que, conforme a lo establecido en el artículo 4.11 de la Ley de Costas 22/1988 , los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal pertenecen al dominio público marítimo terrestre y se regulan por su legislación específica, a la sazón la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1992, de 24 de noviembre .
Ahora bien, todo deslinde del dominio público marítimo terrestre, en relación con los bienes contemplados en los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas y 3 a 8 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, es de la competencia exclusiva de la Administración del Estado a través del procedimiento establecido en los artículos 12 a 16 de la mentada Ley de Costas y 18 a 29 del referido Reglamento, de modo que el precepto contenido en el artículo 18.3 de dicho Reglamento, según el cual "en los puertos e instalaciones portuarias, cualquiera que sea su titularidad, se practicará el deslinde de dominio público marítimo terrestre con sujeción a lo establecido en la Ley de Costas y este Reglamento , sea o no coincidente con la delimitación de la zona de servicio portuaria", aunque "la definición de la zona de servicio se ajustará a lo dispuesto en la legislación específica aplicable", es plenamente ajustado a derecho, ya que, conforme a lo dispuesto en los artículos 11 de la Ley de Costas 22/1988 y 54 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , es preciso diferenciar la determinación del dominio público marítimo terrestre a través del correspondiente deslinde, competencia exclusiva de la Administración del Estado (hoy Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino), de la gestión del dominio público portuario estatal a cargo de las Autoridades Portuarias, quienes no están, por tanto, legitimadas, según lo expuesto antes, para cuestionar en sede jurisdiccional la aprobación de los deslindes llevada a cabo por dicho Ministerio, razón por la que el primer motivo de casación tampoco puede prosperar".
Obvio es que tal cuestión ---la citada ausencia de legitimación de la Autoridad Portuaria--- ni fue planteada en la instancia por la representación del Ministerio ---entonces--- de Medio Ambiente, ni tomada en consideración ---de oficio--- por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ni, en fin, plateada ---si es que ello hubiera sido posible--- en esta sede casacional. Ello, sin embargo, no puede impedirnos ---en este terreno de obiter dictum en el que nos encontramos--- ratificar la doctrina ya establecida en la citada STS de 6 de abril de 2011 en relación con la ausencia de legitimación de la Autoridad Portuaria para la impugnación jurisdiccional de la Orden Ministerial aprobatoria de un deslinde que abarca ---físicamente-- a los terrenos en los que ejerce competencias la citada Autoridad Portuaria.
Insistiendo en ello, debemos dejar constancia de la siguiente normativa con incidencia en la cuestión que nos ocupa:
a) El Decreto 82/1998, de 5 de mayo, del Gobierno Vasco determina el procedimiento y el órgano competente de la Comunidad Autónoma del País Vasco para designar y separar a los Presidentes de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes y a los Vocales de sus respectivos Consejos de Administración. Decreto que deriva de la Ley ---estatal--- 62/1997, de 26 de diciembre, de Modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que, entre otros extremos, regula los puertos clasificados como de interés general, que es la categoría que corresponde al Puerto de Bilbao.
b) Esta Ley 62/1997, de 26 de diciembre ---hoy, como veremos derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre--- tomó en consideración "la incidencia creciente de los puertos en la economía española", por lo que se inclina por un "modelo de organización" que se adapte "a las circunstancias de un entorno cambiante, cada vez mas abierto y libre", señalando en la Exposición de Motivos que "para ello, resulta recomendable profundizar en la autonomía funcional y de gestión de las Autoridades Portuarias que ya tiene la personalidad jurídica y patrimonio propio y plena capacidad de obrar". Pero la misma Ley toma en consideración también "la organización territorial del Estado y el impacto económico y social que para las Comunidades Autónomas tienen los puertos de interés general ubicados en su territorio", razón por la cual, añade "resulta conveniente establecer las medidas precisas para facilitar que aquellas participen con mayor intensidad en la estructura organizativa de las Autoridades Portuarias, al objeto de que las decisiones de estas se adopten en el ejercicio de las competencias y funciones que la Ley les atribuye" con la finalidad de poder "integrar de manera mas efectiva los propios intereses económicos y territoriales de las Comunidades Autónomas afectadas".
Por todo ello la reforma que la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de Modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, introduce en esta pretende alcanzar determinadas metas, de la que nos interesa destacar la siguiente: "Regular la participación de las Comunidades Autónomas en la estructura y organización de los puertos de interés general, a través de la designación de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias. A tal fin se establece que las Comunidades autónomas designen a su Presidente y determinen la composición última de su Consejo de Administración, aunque garantizando, en todo caso, la presencia en este de las Administraciones local, autonómica y central, de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, de las organizaciones empresariales y sindicales mas representativas y de los sectores económicos relevantes relacionados con el tráfico portuario".
En tal sentido, tras establecer --- artículo 1º--- entre los objetos de la Ley el "Determinar y clasificar los puertos que sean de la competencia de la Administración General del Estado", así como el "Determinar la organización portuaria estatal, dotando a los puertos de interés general de un régimen de autonomía funcional y de gestión para el ejercicio el ejercicio de las competencias atribuidas por esta Ley, y regular la designación por las Comunidades Autónomas de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias", en la modificación introducida en el artículo 10 ---dedicado a las competencias--- de la Ley 27/1992 se señala que "Corresponde a la Administración del Estado ... la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general", añadiendo, no obstante, en el párrafo segundo que "Las Comunidades Autónomas designarán a los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, en los términos establecidos en esta Ley, y ejercerán las funciones que les atribuye la misma y el resto del ordenamiento jurídico".
El Decreto del Gobierno Vasco de precedente cita así lo ratifica, al señalar en su artículo 1 º que el Presidente de la Autoridad Portuaria del Puerto de Bilbao será designado y separado por el Consejo de Gobierno Vasco a propuesta del Consejero de Transportes y Obras Públicas; designación que "será publicada en el Boletín Oficial del País Vasco una vez haya sido comunicada al Ministro de Fomento".
c) Como hemos anticipado, en la actualidad la citada Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de Modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el ---vigente--- Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que ---en síntesis--- ha venido a refundir ---y derogar---, además de las dos citadas Leyes (esto es, Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de Modificación de la anterior), las posteriores Leyes 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y 33/2010, de 5 de agosto, de Modificación de la anterior.
Pues bien, de este nuevo Texto Refundido debemos destacar diversos aspecto que, conjuntamente tomados en consideración, sirven para ratificar la doctrina jurisdiccional de la ausencia de legitimación procesal del Organismo Público Puertos del Estado (y de las Autoridades Portuarias de los puertos de interés general) para la impugnación jurisdiccional de actuaciones de la Administración General del Estado ---como son los deslindes derivados de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas---, de conformidad con lo establecido en el artículo 20.c) de la LRJCA .
Así en el artículo 16 del Texto Refundido se considera al Organismo Público Puertos del Estado como "una entidad de las previstas en la letra g) del apartado 1 del art. 2 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria , adscrito al Ministerio de Fomento"; Ministerio al que corresponde ---respecto del Organismo--- "ejercer el control de eficiencia de la Entidad de acuerdo con la normativa vigente". En el artículo 17 siguiente se añade que las competencias que corresponden al Organismo Puertos del Estado lo son "bajo la dependencia y supervisión del Ministerio de Fomento". Del artículo 18 del Texto Refundido debemos destacar (apartado i) que, entre otras funciones, al Organismo le corresponde "Ostentar la representación de la Administración General del Estado en materia portuaria y de señalización marítima, en organismos y comisiones internacionales, cuando no sea asumida por el Ministerio de Fomento ...".
Por lo que hace referencia ---en concreto--- a las Autoridades Portuarias, el artículo 24 estable su naturaleza como "organismos públicos de los previstos en la letra g) del apartado 1 del art. 2 de la Ley General Presupuestaria , con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar", añadiendo que "dependen del Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado", y que ---apartado 3--¬"desarrollarán las funciones que se les asignen bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión, sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado, y de las que corresponden a las Comunidades Autónomas". Especialmente significativo es el contenido del artículo 35 del Texto Refundido sobre Impugnación y revisión de oficio de acuerdos de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, cuyos acuerdos "podrán ser recurridos ante el Ministerio de Fomento", quien puede, mediante orden acordar la iniciación del procedimiento de revisión de oficio y proceder a la revisión del mismo. Cuestión esta sobre la que ya se pronunciara esta Sala en su STS de 27 de julio de 2011 (RC 6261/2008 ).
En consecuencia no se cumple el supuesto excepcional ---que habilitaría la legitimación procesal-- previsto en el inciso final del artículo 20.c) de la LRJCA , esto es, de tratarse la Autoridad Portuaria de un Organismo de los que "por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".
SEXTO .-Por lo expuesto, y al margen de lo que acabamos de exponer, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de 1.500 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,
FALLAMOS
1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 412/2010, que ha interpuesto la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 22 de octubre de 2009, en su recurso contencioso administrativo número 312/2008 , la cual, en consecuencia, confirmamos.
2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
SENTENCIA
Madrid, a veintidos de octubre de dos mil nueve.
Vistos por la Sala citada al margen el Recurso numero 01/312/2008 interpuesto por AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO, representado por la procuradora Sra. PALOMA ORTIZ CAÑAVATE LEVENFELD, contra la Orden Ministerial de fecha 24 de enero de 2008 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico marítimo terrestre en un tramo de 7.362 metros de longitud que comprende ambas márgenes de la ría del Kadagua entre su desembocadura en la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los Términos Municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya), habiendo sido parte el Sr. Abogado del Estado. La cuantía del recurso ha sido fijada en cuantía indeterminada.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO: Por el indicado recurrente se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado ante esta sala contra el acto mencionado en el encabezamiento de esta resolución, acordándose su admisión y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó solicitando la estimación del recurso y la consiguiente nulidad de la Orden recurrida y, subsidiariamente, que se rectifique el deslinde incorporando como limite del dominio publico marítimo terrestre el deslinde parcial de deslindes anteriores tal como se detalló en el escrito de demanda.
SEGUNDO: La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.
TERCERO: Recibido el pleito a prueba, se practicaron las propuestas por las partes que se declararon pertinentes con el resultado que se hizo constar en autos.
CUARTO: Dado traslado a las partes, por su orden, para conclusiones, se evacuaron en sendos escritos en los que realizaron las manifestaciones que le convinieron a sus respectivos intereses.
QUINTO: Con fecha 21 de Octubre se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo visto para sentencia.
Ha sido ponente del presente recurso el Magistrado Iltmo. Sr. JOSE GUERRERO ZAPLANA.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO: Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente a la Orden Ministerial de fecha 24 de Enero de 2008 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico marítimo terrestre en un tramo de 7.362 metros de longitud que comprende ambas márgenes de la ría del Kadagua entre su desembocadura en la ría del Nervión y el puente de las instalaciones de Profusa en los Términos Municipales de Bilbao y Baracaldo (Vizcaya).
La parte recurrente plantea en su demanda, como primer argumento de oposición, la posible caducidad del procedimiento por haber transcurrido en exceso el plazo de 24 meses señalado en la Ley de Costas para la tramitación del procedimiento; También entiende que la Orden recurrida carece de la suficiente motivación y que la Orden modifica otros deslindes anteriores que delimitan parcialmente otros de a zona de servicio del puerto de Bilbao. También considera que la Demarcación de Costas no tiene competencia para delimitar en zona competencia de la Autoridad Portuaria de Bilbao. En la zona que no está afectada por la zona de servicio del puerto de Bilbao, considera la parte recurrente que no se ha justificado la naturaleza de los terrenos objeto de delimitación.
SEGUNDO: Respecto a la petición de caducidad formulada, señala la Abogacía del Estado que a los procedimientos de deslinde, por su propia naturaleza no les es aplicable el instituto de la caducidad, tal y como ha reconocido el TS en sentencia 19 de mayo de 2004 , que si bien se trata de un pronunciamiento realizado al amparo de la Ley 30/1992 en su versión originaria, antes de la reforma operada por la Ley 4/1999 , considera el Abogado del Estado que sus consideraciones generales resultan aplicables al caso objeto de estudio.
No obstante, el asunto que ha dado lugar al presente recurso contencioso es un procedimiento incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero , sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, es decir meses antes de incoarse el citado procedimiento de deslinde.
Esta Ley 53/2002, introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses".
En supuestos como el presente, debido a la normativa en vigor cuando se incoó el procedimiento de deslinde, no resulta aplicable la doctrina jurisprudencial citada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, ya que dicha doctrina -como él mismo ha reconocido- se establece en relación con supuestos en que no había entrado en vigor ni la Ley 4/1999 por la que se modifica la LRJPA, ni la Ley 53/2002 por la que se fija un plazo máximo para notificar la resolución del expediente de deslinde.
En este sentido se estima ilustrativo hacer referencia a la STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ), en la que se analiza la caducidad de un procedimiento de deslinde y se parte para ello del examen del artículo 42 de la LRJPA en la redacción de 1992 , que era la aplicable temporalmente al supuesto contemplado por el Tribunal Supremo. Dicha sentencia señala que "En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , ni su Reglamento de ejecución tenían establecido un plazo máximo para la resolución. Por otra parte es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre ) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas, en el supuesto de autos, lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia, le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses".
Pero la citada sentencia, tras señalar lo anterior, prosigue diciendo que "Tema distinto, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA , que, como hemos señalado, no es de aplicación al supuesto de autos; así como con la modificación de la LC, por parte de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, introduciendo en el artículo 12.1 de la LC , el plazo máximo de 24 meses para la resolución de los procedimientos de deslinde".
De la lectura de dicha sentencia se trasluce que la doctrina jurisprudencial invocada por la Abogacía del Estado se circunscribe a supuestos en los que el procedimiento de deslinde se tramitó de acuerdo con una normativa que por razones temporales, como hemos visto, no es la aplicable al presente supuesto.
En el caso de autos, como hemos visto nos encontramos ante un procedimiento de deslinde iniciado de oficio, por acuerdo de fecha 28 de Noviembre de 2003 (folio 41 del expediente) que autoriza a la Demarcación de Costas para llevar a cabo el deslinde, y dicho procedimiento ha concluido con resolución de 24 de Enero de 2008 (folio 31 del expediente), es decir, dictada y en consecuencia también notificada, con posterioridad al transcurso del plazo de 24 meses que establece el artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002 .
El artículo 44 de la LRJPA , tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999 , regula los efectos que tiene el vencimiento del plazo máximo establecido -en este caso 24 meses- sin que se haya dictado o notificado resolución expresa. En concreto, se establece en el apartado 2 del citado artículo 44 , que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad y que la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
Procede, en consecuencia, al haberse dictado la OM aprobatoria del deslinde fuera del plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde; sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde ya que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas .
TERCERO: Por aplicación de lo establecido en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no resulta procedente hacer expresa condena en costas a ninguna de las partes que han intervenido en este procedimiento.
Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación al caso de autos
F A L L A M O S
Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el/la procuradora PALOMA ORTIZ CAÑAVATE LEVENFELD, en la representación que ostenta de AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos anular la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos mandamos y fallamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid, a
LA SECRETARIA
Dª María Elena Cornejo Pérez
