El alcalde ordena desalojar una protesta sindical desarrollada durante un pleno
• El Ayuntamiento tendrá que pagar además hasta 2.000 euros por las costas • La sentencia habla de un acto municipal de "desviación de poder" que da como resultado una relación de puestos de trabajo "teñida de arbitrariedad" •El Tribunal Supremo ha dictado sentencia mediante la que confirma la anulación de la relación de puestos de trabajo (RTP) aprobada en 2005 por Ayuntamiento de Barakaldo en cuanto a la creación de 30 plazas sin contar con la oportuna valoración previa de los mismos. La resolución, que también deja sin efecto el cambio de los complementos de destino y específico del encargado general de las brigadas municipales, desautoriza al Consistorio frente al sindicato ELA, que recurrió la RTP al entender que existía en la actuación del PSE una "clara arbitrariedad" para "mantener las retribuciones de determinado personal". La justicia, con esta nueva sentencia, ratifica la tesis sindical en el sentido de que "efectivamente, el Ayuntamiento creó dichos puestos y modificó los complementos de otros sin haber procedido a la previa valoración de sus funciones".
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Noviembre de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3014/2009, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BARACALDO, representado por el procurador don Felipe Juanas Blanco, contra la sentencia nº 144, dictada el 27 de febrero de 2009 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso nº 1168/2005 , sobre acuerdo plenario del Ayuntamiento de Baracaldo de 6 de mayo de 2005, por el que se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo para el año 2005.
Se ha personado, como recurrida, la CONFEDERACIÓN SINDICAL "SOLIDARIDAD DE TRABAJADORES VASCOS" (ELA- STV), representada por la procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvin.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO
En el recurso nº 1168/2005, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 27 de febrero de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"III. FALLO
CON ESTIMACIÓN PARCIAL DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1168/05, INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN PROCESAL DE LA CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA/STV EN RELACIÓN CON EL ACUERDO PLENARIO DEL AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO , DE FECHA 6 DE MAYO DE 2005, POR EL QUE SE APRUEBA LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO PARA EL AÑO 2005, PUBLICADO EN EL BOLETÍN OFICIAL DE BIZKAIA, DE 20 DE MAYO DE 2005, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS:
PRIMERO : LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO OBJETO DE IMPUGNACIÓN, EN EL EXTREMO POR EL QUE DISPONE LA CREACIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO QUE SE SEÑALAN A CONTINUACIÓN, QUE, POR ELLO, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS:
A) ÁREA DE ALCALDÍA: 1 ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS GENERALES; 1 SUBOFICIAL DE SEGURIDAD DE EDIFICIOS DE SEGURIDAD CIUDADANA; 1 ADMINISTRATIVO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA POLICIAL.
B) ÁREA DE ECONOMÍA, HACIENDA Y PATRIMONIO: 2 INSPECTORES FISCALES.
C) ÁREA DE RECURSOS HUMANOS, ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS: 1 TÉCNICO ESPECIALISTA EN PREVENCIÓN.
D) ÁREA DE PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA Y SERVICIOS MUNICIPALES: BRIGADA DE AGUAS, 1 AYUDANTE; BRIGADA DE TRASLADOS Y FESTEJOS, 1 ENCARGADO Y 3 AYUDANTES; BRIGADA ELÉCTRICA, 1 AYUDANTE; BRIGADA GENERAL, 1 AYUDANTE CARPINTERO, 2 AYUDANTES FONTANEROS Y 1 AYUDANTE ALBAÑIL; BRIGADA ESPECIAL, 1 ENCARGADO Y 1 OFICIAL; BRIGADA DE SANEAMIENTO, 1 AYUDANTE; BRIGADA SEÑALIZACIÓN VIAL, 1 OFICIAL PINTOR, 2 OFICIALES ALBAÑILES Y 3 AYUDANTES.
E) ÁREA DE INFRAESTRUCTURAS MUNICIPALES: 1 SECRETARIO/A; 1 INGENIERO TÉCNICO DE OBRA PÚBLICA; 1 INGENIERO TÉCNICO TOPÓGRAFO.
F) ÁREA DE RÉGIMEN URBANÍSTICO, MEDIO AMBIENTE, SANIDAD Y CONSUMO: 1 ADMINISTRATIVO DE MEDIO AMBIENTE, SANIDAD Y CONSUMO.
G) ÁREA DE CULTURA Y JUVENTUD: 1 PROFESOR DE BANDA.
SEGUNDO : LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO OBJETO DE IMPUGNACIÓN, EN EL EXTREMO POR EL QUE MODIFICA EL COMPLEMENTO DE DESTINO Y EL COMPLEMENTO ESPECÍFICO DEL PUESTO ENCARGADO GENERAL DE LAS BRIGADAS MUNICIPALES, PREVISIÓN QUE, POR ELLO, DEBEMOS ANULAR Y LA ANULAMOS.
TERCERO : LA DESESTIMACIÓN DEL RESTO DE LAS PRETENSIONES DEDUCIDAS POR LA PARTE ACTORA.
CUARTO : SIN HACER PRONUNCIAMIENTO CONDENATORIO SOBRE LAS COSTAS CAUSADAS".
SEGUNDO
Contra dicha sentencia anunció recurso de casación el Ayuntamiento de Baracaldo, que la Sala de Bilbao tuvo por preparado por providencia de 3 de abril de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
TERCERO
Por escrito presentado el 21 de mayo 2009, el procurador don Felipe Juanas Blanco, en representación del Ayuntamiento recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que previos los trámites oportunos, dicte sentencia por la que:
"Primero.- Declare haber lugar al recurso de casación, anulando y casando la sentencia recurrida y dictando en su lugar otra más ajustada a Derecho, en virtud de la cual:
1º Declare la nulidad del pronunciamiento anulatorio de la creación de los puestos de trabajo contenidos en el fallo de la sentencia recurrida.
2º.- Entrando a conocer del fondo del asunto, desestime el recurso contencioso administrativo y declare la conformidad a Derecho del acto recurrido. Subsidiariamente, declare la conformidad a Derecho de la asignación del C.E. ( RCL 1978, 2836 ) de los puestos de Secretarios/as de Área, el Ingeniero Técnico de Obra Pública y el Ingeniero Técnico Topógrafo.
Segundo.- Se impongan las costas del presente recurso a la parte actora si se opusiere al mismo".
CUARTO
Presentadas alegaciones por las partes sobre la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 4 de septiembre de 2009, por auto de 19 de noviembre de ese año, la Sección Primera de esta Sala acordó:
"Declarar la inadmisión del motivo cuarto del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Baracaldo contra la Sentencia de 27 de febrero de 2009, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en recurso nº 1168/05 , sobre relación de puestos de trabajo para el año 2005 y la admisión del resto de motivos; y para su sustanciación remítase a la Sección Séptima, de conformidad con las normas de reparto de asuntos".
QUINTO
Recibidas, por providencia de 18 de enero de 2010 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
SEXTO
Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvin, en representación de la Confederación Sindical ELA-STV se opuso al recurso por escrito presentado el 8 de marzo de 2010 en el que suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que:
"1) Declare no haber lugar al recurso de casación y declare la conformidad a Derecho de la sentencia recurrida, y la disconformidad a Derecho del acto recurrido en los términos recogidos en el fallo de la sentencia.
2) Subsidiariamente a lo anterior, dicte nueva sentencia por la que se:
1) declare la disconformidad a Derecho del acto recurrido en lo referente a las retribuciones complementarias (complemento de destino y complemento específico) asignadas a los puestos de nueva creación y a aquellos puestos cuyas retribuciones fueron modificadas por falta de valoración previa de dichos puestos de trabajo. (Los puestos recogidos en el Fallo primero y segundo de la sentencia de origen).
2) Deje sin efecto el acto recurrido en cuanto a dichas retribuciones complementarias asignadas a los referidos puestos de trabajo.
3) Ordene al Ayto. de Baracaldo a realizar una valoración de puestos de trabajo para dichos puestos de trabajo".
SÉPTIMO
Mediante providencia de 2 de septiembre de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 23 de los corrientes, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
La sentencia ahora recurrida acogió en parte las pretensiones de la Confederación Sindical ELA/STV y anuló el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Baracaldo de 6 de mayo de 2005, por el que se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo para 2005, en tanto creaba nuevos puestos y modificaba los complementos de destino y específico de otros. La estimación fue parcial porque la Sala de Bilbao no consideró contraria a Derecho esa Relación en lo relativo a los dos puestos de trabajo de oficiales conductores de basuras, extremo éste sobre el que no haremos consideración alguna ya que no es objeto de controversia en casación.
Para la demanda, la potestad de autoorganización de la Administración no podía amparar esa actuación pues fue realizada sin valorar previamente las funciones de los puestos de trabajo afectados por esos cambios. Al contrario, entendía que la decisión municipal carecía de justificación legal y material y, en realidad, consistía en una clara arbitrariedad pues su propósito no era otro que el de mantener las retribuciones de determinado personal. Por eso, sostenía que el Ayuntamiento incurrió en una clara desviación de poder.
Esa previa valoración, explicaba la demanda, era necesaria para fijar los complementos retributivos según los artículos 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril ( RCL 1986, 1368 ) , por el que se regulan las Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local, y 23.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000 , 2317 y 2427) , de medidas para la reforma de la Función Pública ( LCM 1986, 1210 ) , y que en el expediente administrativo no hay datos que indiquen que se han tenido en cuenta esas funciones. Solamente respecto de tres del total de puestos de nueva creación se incorpora su manual de funciones (folio 13, Jefe de Negociado de la Sección de Fiscalización; folio 14, Jefatura de Negociado del Área de Educación, Euskera y Deportes; folios 16 y 17, Jefatura de Unidad de Patrimonio).
Nada se dice, en cambio, resalta la demanda, de los demás de nueva creación que son los siguientes:
A) Área de Alcaldía y Seguridad Ciudadana: 1 Administrativo de Servicios Generales; 1 Suboficial de Seguridad de Edificios de Seguridad Ciudadana; 1 Administrativo de la Unidad Administrativa Policial.
B) Área de Economía, Hacienda y Patrimonio: 1 Jefe de Unidad de Fiscalización; 2 Inspectores Fiscales.
C) Área de Recursos Humanos, Organización y Sistemas: 1 Jefe de Sección de Aplicaciones; 2 Técnicos de Aplicaciones de Organización y Sistemas Informáticos; 1 Jefe de Sección de Sistemas; 1 Técnico de Sistemas; 1 Jefe de Organización; 1 Técnico especialista en Prevención.
D) Área de Planificación Urbanística y Servicios Municipales: 1 Peón de Vigilancia Limpieza Almacén; 1 Encargado de Traslados y Festejos; 2 Oficiales de Traslados y Festejos; 2 Oficiales Albañiles; 2 Oficial Pintor; 1 Oficial Calderero; 1 Encargado Especial; 1 Oficial Especial.
E) Área de Infraestructuras municipales: 1 Secretario/a; 1 Ingeniero de Obra Pública; 1 Ingeniero Topógrafo.
F) Área de Régimen Urbanístico, Medio Ambiente, Sanidad y Consumo: 1 Administrativo de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo.
G) Área de Cultura y Juventud: 1 Dinamizador Cultural; 1 Profesor de Banda.
Y los puestos a los que se modificó su complemento de destino y específico son los de Jefe de Unidad de Contabilidad, Encargado General y Jefe de Sección Técnica de Servicios Generales e Inspección.
La sentencia acogerá los argumentos de los recurrentes y anulará, como se ha dicho, el acuerdo municipal en lo relativo a la creación de los puestos antes relacionados y a la modificación de los complementos de los también señalados. Y la razón principal de esa anulación es que, efectivamente, el Ayuntamiento creó dichos puestos y modificó los complementos de otros sin haber procedido a la previa valoración de sus funciones.
Antes de llegar a esa conclusión hace unas consideraciones previas sobre la configuración que la Ley 30/1984 ha dado a la función pública y sobre el sistema de retribuciones que prevé para ella. Asimismo, destaca el cometido que corresponde a las relaciones de puestos de trabajo y que al marco legal mencionado se remiten los artículos 93.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, 126.4 y 153 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril ( RCL 1986, 1238 , 2271 y 3551) , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y el artículo 3 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril . También recuerda que la Ley 6/89, de 6 de julio ( LPV 1989, 155 ) , de la Función Pública Vasca , completa la anterior normativa básica y que su artículo 13 dispone que "las Relaciones de Puestos de Trabajo son el instrumento mediante el cual las Administraciones Públicas vascas racionalizan y ordenan sus estructuras internas, determinan sus necesidades de personal, definen los requisitos exigidos para su desempeño y clasifican cada uno de ellos".
Señala, después, que la valoración de puestos de trabajo es una decisión de clasificación del puesto y que, en sí misma, consiste en un "procedimiento separado y distinto del de aprobación de la Relación, de la que forma parte sin abarcarla, pues tiene por finalidad clasificar los puestos en la escala legal de 1 a 30, y determinar las particulares condiciones de los mismos". "Conceptualmente presupone --añade-- la existencia de los puestos de trabajo fruto del ejercicio de la potestad de autoorganización del municipio". Es decir, previa a la valoración es la configuración de los puestos, inherente a la potestad de autoorganización del municipio y, una vez configurados, "su clasificación o valoración es una operación que tiene dicha definición como premisa sobre la que se proyectan los criterios de valoración previamente definidos con carácter general".
Establecidas estas premisas, la sentencia, en respuesta a las alegaciones de la demanda, indica que el ordenamiento del régimen local no establece un procedimiento especial para la clasificación y valoración de puestos de trabajo que culminan con la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo y tampoco para la aprobación de la relación, a la que no es aplicable el régimen de elaboración de los reglamentos, vista la naturaleza de estos instrumentos según la última jurisprudencia. De ahí que, en defecto de norma especial, el único requerimiento procedimental sea el relativo a la obligada negociación de la clasificación de los puestos de trabajo, exigida por el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio ( RCL 1987, 1450 ) , de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Pues bien, a este respecto, tiene presente que el Ayuntamiento de Baracaldo aprobó el 4 de noviembre de 1997 la valoración de sus puestos de trabajo, asignándoles los niveles de complemento de destino y cuantías de complemento específico para 1997, con efectos económicos desde el 1 de enero de 1996.
A ese acuerdo se llegó aplicando un Manual de Valoración y con la intervención de una Comisión Negociadora, a la que correspondía la formulación de la propuesta del mismo. Igualmente, el Ayuntamiento aprobó entonces una Normativa para el Mantenimiento y Revisión de la Valoración de Puestos de Trabajo a observar en el futuro. En ella se contemplaba la Comisión de Calificación, encargada de analizar, negociar y proponer puntuaciones, niveles de destino, puestos tipo o, simplemente, aceptar los presentados en las precalificaciones del Departamento de Personal y, finalmente, de elevar al Pleno municipal para su aprobación las propuestas de reclasificación de puestos de trabajo. Pues bien, por el Decreto de la Alcaldía nº 2144, de 29 de abril de 1998 se constituyó la Comisión de Revisión y Mantenimiento de la Valoración de Puestos de Trabajo, cuya composición fue modificada por el Decreto de la Alcaldía nº 5381, de 1 de octubre de 2001. No obstante, ELA/STV impugnó la validez de la composición de esa Comisión, con la consecuencia apuntada por la Corporación de su falta de funcionamiento. Por eso, la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo para el año 2005, se produjo al margen de la normativa anterior, por la paralización de la Comisión de Revisión y Mantenimiento.
Cita la sentencia al respecto el informe de 24 de abril de 2006, emitido por la Jefa de Servicio de Personal, reconociendo esa circunstancia y admitiendo que los puestos de trabajo de nueva creación no fueron objeto de un procedimiento expreso de valoración definitiva con carácter previo a su aprobación bien por pertenecer a categorías ya valoradas en el acuerdo de 4 de noviembre de 1997 o en un segundo proceso de valoración realizado en 2001. Y que, respecto de los que no podían ser equiparados a otros ya valorados, se realizó una valoración provisional motivada a partir de los existentes y ya valorados atendiendo a la similitud de funciones. Y concluye que el procedimiento seguido "se sustenta bien en valoraciones anteriores, bien en el juicio comparativo de puestos, categorías y funciones, de los que no hay constancia, no hallándose incorporadas al expediente administrativo siquiera las monografías de los nuevos puestos --a salvo de dos-- ni las de aquellos preexistentes con los que se comparan".
Por eso entiende que el acuerdo impugnado
"aprueba la creación de diversos puestos de trabajo, los clasifica de conformidad con un código de identificación, un requisito de titulación para su provisión y un perfil lingüístico, les atribuye un nivel de complemento de destino, así como una cuantía a devengar por complemento específico, y modifica además los complementos de destino y específico de puestos ya existentes, todo ello sin haber efectuado una previa valoración, con omisión del procedimiento establecido a tal efecto por la Corporación y en base a un proceso analógico o por asimilación que ni está previsto en la normativa aprobada por el Pleno, ni aparece debidamente documentado en el expediente administrativo, circunstancias que tiñen de arbitrariedad la Relación de Puestos de Trabajo".
Y que, por tanto,
"(...) carece de la obligada motivación la actuación administrativa de ordenación de personal expresada en la Relación de Puestos de Trabajo impugnada, y en el particular alegado por la actora, deja sin base objetiva el establecimiento de las retribuciones complementarias para los puestos de nueva creación que se identifican en los Anexos I y II obrantes a los folios 67, 68 y 69 del expediente administrativo-, así como la modificación de los complementos de destino y específico en los puestos ya creados -que resulta ser un único puesto, Encargado de las Brigadas Municipales, según los mismos Anexos y a la vista de la RPT publicada en el BOB de 7 de julio de 2004-.
En suma, en lo que a estos puestos de trabajo se refiere, la actuación administrativa recurrida infringe la garantía de motivación de los actos administrativos dictados en el ejercicio de facultades discrecionales (artículo 54.1 .f) de la Ley 30/92 ( RCL 1992, 2512 , 2775 y 1993, 246) ).
Procede, en consecuencia, la anulación de la Relación de Puestos de Trabajo para el año 2005 en cuanto modifica los complementos de destino y específico del puesto Encargado de las Brigadas Municipales y crea los siguientes puestos: (...)".
De ahí que falle en el sentido antes indicado.
SEGUNDO
Los motivos de casación que el Ayuntamiento de Baracaldo dirige contra esta sentencia son los que resumimos a continuación, omitiendo el último, inadmitido por el auto de la Sección Primera de 19 de noviembre de 2009.
(1º) Comienza afirmando el escrito de interposición, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , que ha vulnerado su artículo 33.1 y los artículos 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ( RCL 2000, 34 , 962 y 2001, 1892) en relación con los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución porque incurre en incongruencia extra petitum . La razón es que la demanda se limitó a solicitar que se declarara nula, no la creación de los puestos controvertidos, sino la asignación a ellos del complemento específico por el acuerdo impugnado. Explica el escrito de interposición que, a la postre, el reproche de ilegalidad se limitó por la recurrente a ese único extremo. De ahí que la sentencia se haya excedido respecto de lo pedido por ELA/STV.
Afirma el Ayuntamiento de Baracaldo, dentro de este primer motivo, una segunda causa de incongruencia en la sentencia impugnada. Se debe a que, en opinión del recurrente, carece de la imprescindible coherencia interna ya que, después de reconocer a la Administración la potestad de crear puestos de trabajo y de haber dicho que no hay un procedimiento especial para la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo --y a pesar de que en la demanda no se alegaba esta circunstancia-- anula el acuerdo plenario municipal por no haber sido objeto de negociación colectiva.
(2º) Mantiene el Ayuntamiento de Baracaldo, ahora invocando el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , que la sentencia infringe los artículos 90.2 y 93.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. El primero se remite a la legislación básica sobre función pública para que las corporaciones locales formen la relación de todos los puestos de trabajo. Y el último les faculta para establecer la cuantía global de las retribuciones complementarias de sus funcionarios dentro de los límites marcados por el Estado, retribuciones, cuya estructura y valoración objetiva se ajustarán a las del resto de la función pública. Pues bien, dice el motivo que el Ayuntamiento tiene facultades para crear los puestos de trabajo dentro de un margen de discrecionalidad que no ha rebasado, que la autonomía de la que goza le habilita para dotarse de las estructuras de apoyo que necesite y que la única posibilidad de anular sus decisiones en este campo sería la de alegar y demostrar que ha incurrido en desviación de poder, defecto que la sentencia ha rechazado expresamente. En realidad, nos dice el recurrente, no habiendo suscitado ELA/STV la falta de negociación, "no puede impedirse al Ayuntamiento de Baracaldo crear los puestos de trabajo que precise, cuya motivación consta en el expediente y no ha sido puesta en cuestión (...)".
(3º) La incorrecta aplicación del artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512 , 2775 y 1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es el siguiente motivo de casación, interpuesto también conforme al apartado d) de la Ley de la Jurisdicción. Para el Ayuntamiento la sentencia confunde la motivación de la creación de los puestos de trabajo con la relativa a la asignación del complemento específico. Sin embargo, afirma, la motivación de este último existe y ha sido explicada: los nuevos puestos pertenecen, en su inmensa mayoría, a categorías ya valoradas en 1997. Y, frente a la afirmación de la sentencia de que no consta su contenido funcional, dice el motivo que, para un primer grupo, no era necesario porque se trata de categorías o denominaciones convencionales que entrañan un tipo de actividades o prestaciones uniformes y homogéneas en cualquier Administración Pública. Un segundo grupo, prosigue, fue objeto de valoración en 2001 por la empresa Sema-Group, S.A..
En cuanto a la modificación de los complementos de los puestos existentes observa que, para asignar el de destino no es precisa una previa valoración del puesto sino que puede ser fijado atendiendo a criterios objetivos derivados del incremento de sus funciones, como ha sucedido aquí, y que, si bien el complemento específico la requiere, tal como mantiene el Ayuntamiento, esa valoración se ha producido.
TERCERO
.- En su escrito de oposición ELA/STV nos dice que no se dan ni las infracciones que el Ayuntamiento afirma al amparo del apartado c) de la Ley de la Jurisdicción ni al amparo de su apartado d).
Así, niega que la sentencia sea incongruente pues su demanda no se limitó a impugnar la asignación del complemento específico de los puestos de trabajo mencionados sino también la del complemento de destino. Y niega que sea incoherente pues anula la Relación de Puestos de Trabajo por no motivar la asignación de retribuciones complementarias.
Por lo que hace a los motivos de fondo, tras precisar el sindicato recurrido que no niega la potestad de autoorganización del Ayuntamiento, dice que la sentencia tampoco la desconoce sino que se limita a mantener que no puede ejercerse arbitrariamente y que ni en el expediente ni en la prueba se aportaron los manuales de funciones de los puestos controvertidos, salvo de tres de ellos. En estas condiciones, dice ELA/STV, es correcta la conclusión alcanzada por la sentencia de considerar carente de motivación el acuerdo municipal, que no infringe el artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512 , 2775 y 1993, 246) pues las razones sobre las que ha pretendido fundamentarlo carecen de todo respaldo probatorio.
CUARTO
No consideramos incongruente la sentencia objeto de este recurso de casación ni tampoco la encontramos internamente incoherente, de manera que no cabe acoger el primero de los motivos que contra ella dirige el Ayuntamiento de Baracaldo.
No es incongruente por exceso pues la demanda, tal como resulta del fragmento de ella que reproduce el escrito de interposición, no sólo combate la asignación del complemento específico a los nuevos puestos de trabajo sino también la del complemento de destino y en razón de la falta de valoración previa de aquéllos pide expresamente que se declare nula o anulable "la disposición general recurrida", refiriéndose a la Relación de Puestos de Trabajo. Y la sentencia entiende que el acuerdo municipal es nulo en lo que a aquéllos se refiere pues han sido creados en vulneración del ordenamiento jurídico al asignárseles retribuciones complementarias sin que se hubiera efectuado una previa valoración de los mismos. Por tanto, el fallo anulatorio no es excesivo sino congruente con lo pedido y, también, con lo razonado, ya que, anuladas las retribuciones complementarias, la Relación de Puestos de Trabajo queda sin unos elementos que necesariamente debe contener según el artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984 ( RCL 1984, 2000 , 2317 y 2427) y, ahora, según el artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público ( RCL 2007, 768 ) .
No es incoherente, por otra parte, la sentencia porque aunque reconozca la potestad de la Administración para crear puestos de trabajo y que no hay legalmente establecido un procedimiento para elaborar las relaciones de puestos de trabajo, comprueba que la impugnada se aprobó sin observar los pasos que el propio Ayuntamiento se comprometió a dar y sin justificar en una valoración de los puestos de trabajo que se creaban o modificaban las funciones en virtud de las cuales se les asignaban los complementos de destino y específico. Como dice la sentencia:
(...) sin haber efectuado una previa valoración, con omisión del procedimiento establecido a tal efecto por la Corporación y en base a un proceso analógico o por asimilación que ni está previsto en la normativa aprobada por el Pleno, ni aparece debidamente documentado en el expediente administrativo, circunstancias que tiñen de arbitrariedad la Relación de Puestos de Trabajo".
Apreciación ésta que se corresponde con la realidad.
QUINTO
Los dos motivos restantes, el segundo y el tercero, deben ser desestimados igualmente pues la sentencia no incurre en las infracciones que le imputan.
En efecto, no desconoce la potestad municipal de crear puestos de trabajo, ni de modificarlos, ni en general, las facultades de gestión de su personal que puede llevar a cabo mediante el instrumento que representa la Relación de Puestos de Trabajo. Ahora bien, sucede que esos mismos preceptos de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local que considera infringidos el recurrente prescriben que las corporaciones locales han de formar relaciones de puestos de trabajo en los términos previstos por la legislación básica sobre la función pública (artículo 90.2 ) y que las retribuciones complementarias deben responder a la estructura de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos (artículo 93.2 ). Por tanto, el Ayuntamiento está sujeto a límites en el ejercicio de su potestad de autoorganización y, simplemente, la sentencia ha hecho efectivo su respeto una vez que ha comprobado que procedió a asignar y a modificar complementos sin valorar antes los puestos observando para ello el cauce previsto al efecto. En otro orden de cosas, conviene precisar que la referencia que hace la sentencia a la inexistencia de desviación de poder la hace respecto de la inclusión en la Relación de Puestos de Trabajo de los puestos de oficiales conductores, es decir a propósito del único extremo de la demanda que no acoge.
En cuanto a la incorrecta aplicación que para el Ayuntamiento de Baracaldo se ha hecho del artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512 , 2775 y 1993, 246) , hemos de decir que no la advertimos. La sentencia, precisamente porque reconoce que se enfrenta a una actuación municipal ejercida en virtud del ejercicio de sus potestades discrecionales, busca la motivación de la creación en las condiciones en que se hizo de los nuevos puestos de trabajo y de la modificación de los complementos de los que ya existían y, al no encontrarla en el expediente, viendo confirmado en el proceso que no existía, así lo declaró. Y es que debía constar una explicación de las razones por las que se creaban del modo en que se hizo tales puestos y de las que aconsejaban el cambio en las retribuciones complementarias de los que ya existían y las vieron alteradas. No se trata, pues, de la suficiencia o insuficiencia de una motivación en todo caso existente, sino de la inexistencia de la que debió haber.
SEXTO
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española ( RCL 1978, 2836 ) ,
FALLAMOS
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3014/2009 interpuesto por el Ayuntamiento de Baracaldo contra la sentencia nº 144, dictada el 27 de febrero de 2009, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y recaída en el recurso nº 1168/2005 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
