Según dice la sentencia, "la rehabilitación comercial en la que pensaba el Plan General no era la construcción de gran centro comercial y de ocio de las características del proyectado en el plan especial impugnado, sino reactivar la zona comercial sin acometer unas obras de esa naturaleza, para lo cual efectivamente bastaba con un Estudio de Detalle".
Sentencia
Id Cendoj: 28079130052009100402
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid Sección: 5
Nº de Recurso: 1079/2005
Nº de Resolución: Procedimiento:
RECURSO CASACIÓN Ponente: MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Tipo de Resolución: Sentencia
Resumen: Recurso de casación. Inadmisibilidad. Estimación de la casación. Plazo para recurrir los instrumentos de planeamiento.
SENTENCIA En la Villa de Madrid, a veintiséis de junio de dos mil nueve Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1079/2005 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación de D. Romeo , contra la Sentencia de 2 de diciembre de 2004, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en recurso contencioso-administrativo nº 183/2002, sobre aprobación de Plan Especial de Ordenación y Usos. Se han personado en el presente recurso de casación como partes recurridas, "Promociones Castilla Munibe, S.L." representada por la Procuradora Dña. Mª del Carmen Moreno Ramos, y el Ayuntamiento de Baracaldo, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 183/2002 interpuesto por la parte ahora recurrente contra la aprobación definitiva del Pleno del Ayuntamiento de Baracaldo del Plan Especial de Ordenación y Usos de Unidad -11 "Castilla- Munibe"; contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno, adoptado el 21 de diciembre de 2001, que aprueba definitivamente el Proyecto de reparcelación de la Unidad 11 B Castilla; y contra el Decreto de la Alcaldía de 4 de julio de 2002 que ordena el desalojo del inmueble sito en C/ CALLE000 , nº NUM000 .
SEGUNDO .- La Sentencia aquí impugnada, de 2 de diciembre de 2004 , acuerda en el fallo << Que, en respuesta al recurso contencioso administrativo 183/2002 interpuesto por D. Romeo , representado por la Procuradora Dª Rosa Alday Mendizabal contra: (...) 1º.- El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo, recaído en sesión ordinaria nº 27/01, celebrada el 27 de septiembre de 2001, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Ordenación y usos de la UE-11 "Castilla-Munibe". (...) 2º.- El Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Baracaldo, recaído en sesión 41/2001 de 21 de diciembre, por el que se aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación de la Unidad 11 B Castilla. (...) 3º.- El Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Barakaldo 3.774/2002 de 4 de junio, por el que se desestimaron peticiones efectuadas por el recurrente y se ordenó a la Policía Municipal que procediera al desalojo del inmueble sito en la CALLE000 nº NUM000 , así como retener 5.000 euros al recurrente de los saldos acreedores, para atender los gastos de desalojo, debemos efectuar los siguientes pronunciamientos: (...) 1º.- Declaramos la inadmisibilidad del recurso en relación con la impugnación directa del Plan Especial de Ordenación y Usos de la UE-11 Castilla-Munibe por extemporaneidad, sin perjuicio de lo cual se han analizado los argumentos impugnatorios dirigidos en la demanda al considerarlos incorporados como impugnación indirecta en relación con el recurso interpuesto contra el acto aprobatorio del proyecto de reparcelación. (...) 2º.- Declaramos inadmisible el recurso en relación con el Decreto 3.774/2000 de 4 de junio , en cuanto dispuso ordenar el desalojo del inmueble sito en el nº NUM000 de la CALLE000 , por ser ejecución de acto previo firme y consentido. (...) 3º.- Estimamos parcialmente el recurso en relación con la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación de la Unidad 11 de Castilla, anulándolo exclusivamente en cuanto no recogió el 5% de premio de afección a favor delrecurrente en relación con la valoración del suelo y de la edificación; asimismo disconforme a derecho se considera el proyecto de reparcelación en relación con la valoración del traslado e implantación de la actividad, que se verá incrementado lo previamente reconocida hasta la cuantía de 24.061,70 euros; las cantidades reconocidas en el proyecto de reparcelación y en esta sentencia devengarán el interés legal del dinero desde los seis meses de la aprobación definitiva hasta su abono, sin perjuicio de la incidencia a estos efectos de las cantidades previamente consignadas a disposición del recurrente, y de la liquidación que, en su caso, proceda efectuar en relación con la ejecución subsidiaria dispuesta por el Ayuntamiento de Barakaldo. (...) 4º.- Desestimamos las pretensiones ejecitadas en la demanda en cuanto excedan del anterior pronunciamiento. (...) 5º.- No hacemos pronunciamiento en cuanto a las costas.>>.
TERCERO .- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan cinco motivos de casación, todos deducidos por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA .
CUARTO .- Han presentado escritos de oposición al recurso de casación la Procuradora de los Tribunales Dña. Mª del Carmen Moreno Ramos, en nombre y representación de "Promociones Castilla Munibe, S.L." y el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Baracaldo. En ambos casos se solicita que se tenga por formulada oposición al recurso de casación y se acuerde la desestimación del mismo, con imposición de costas.
QUINTO .- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 17 de junio de 2009, fecha en la que se comenzó la deliberación continuando el día 24 de junio. Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- La sentencia que se impugna inadmite en parte y estima también en parte, según hemos recogido en el antecedente segundo, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra: 1.- La aprobación definitiva del Pleno del Ayuntamiento de Baracaldo, adoptado en sesión de 27 de septiembre de 2001, del Plan Especial de Ordenación y Usos de Unidad -11 "Castilla-Munibe". 2.- El Acuerdo de la Comisión de Gobierno, adoptado el 21 de diciembre de 2001, que aprueba definitivamente el Proyecto de reparcelación de la Unidad 11 B Castilla. 3.- El Decreto de la Alcaldía de 4 de julio de 2002 que ordena el desalojo del inmueble sito en CALLE000 , nº NUM000 así como retener a la recurrente 5.000 euros para atender a los gastos de desalojo. La Sentencia que se recurre declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo del acto administrativo que representa la Orden municipal de desalojo del inmueble sito en la CALLE000 nº NUM000 por ser ejecución de un acto anterior firme y consentido, así como de la impugnación directa del Plan Especial de Ordenación y Usos de la UE-11 "Castilla-Munibe". De modo que declarada la inadmisibilidad respecto del citado acto administrativo y de la indicada disposición general que constituye el instrumento de planeamiento aprobado, el recurso se pronuncia, en cuanto al fondo del recurso contencioso administrativo, únicamente sobre la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación. Pues bien, respecto de éste acto administrativo acuerda la estimación parcial del recurso por considerar que debió recoger el 5% del premio de afección en relación con la valoración del suelo y de la edificación, además de estimar que la valoración del traslado e implantación de la actividad se verá incrementado a 24.061,70 euros.
SEGUNDO .- Los motivos en torno a los que se articula el presente recurso de casación son cinco, todos invocados por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . En el primero, se invoca la desviación de poder denunciando la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 70.2 de la LJCA, 62.1.g) y 3.1 de la Ley 30/1992, en concordancia con el artículo 6.4 del Código Civil ; y los artículos 9.3 y 103 de la CE, 77 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, 5,13, y 14 de la Ley del Suelo 6/1998, 71 y 85 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con los artículos 1, 9 y 14 de la CE y 97 del TR de la Ley del Suelo de 1976 .
En el segundo motivo se atribuye a la Sentencia impugnada una incorrecta valoración de la parcela del recurrente, por la vulneración de los artículos 62.1.g) de la Ley 30/1992 , en concordancia con la disposición adicional única de la Ley 3/1997, de 25 de abril, del Parlamento Vasco que determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística y de los artículos 5, 28 y 31 de la Ley 6/1998, 31 de la Ley de Expropiación Forzosa y 1, 9, 14 y 103 de la CE. En el tercero se denuncia la infracción de los artículos 28 de la LJCA y 24 de la CE por la denegación de la tutela judicial efectiva al declarar la inadmisión del recurso contra la orden municipal de desalojo. En el cuarto la queja de la parte recurrente se dirige contra el pronunciamiento de inadmisibilidad en este caso de la impugnación directa contra el Plan Especial de Ordenación y Usos de la UE, invocando la infracción de los artículos 24 de la CE y 46 de la LJCA, por infracción también de la tutela judicial efectiva. Y, en fin, en el quinto motivo se aduce la infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas respecto de la valoración de la parcela del recurrente, denunciando la lesión de los artículos 5, 13 y 14 del la Ley 6/1998, 71 y 72 del Reglamento de Gestión Urbanística, y 1, 9, 14, 103 y 106 de la CE. Por su parte, el Ayuntamiento recurrido se opone al recurso de casación por considerar que además de ser inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la orden de desalojo y contra el plan especial, como declara la sentencia impugnada, no concurre la desviación de poder sobre la que se construye esencialmente el recurso de casación porque la naturaleza de la actuación para la construcción de un centro comercial y de ocio imponía un solo edificio que ocupara todo el solar y su definición, por tanto, como parcela mínima. De modo que la previsión de indemnización compensatoria en tales casos no puede configurar un supuesto de desviación de poder. También la parte recurrida "Promociones Castilla-Munibe, S.L.", al oponerse al recurso, señala que no concurre la desviación de poder, que han sido adecuadamente valorados los derechos de la recurrente en la reparcelación y que no pueden tener un valor superior al de los demás afectados por el proceso reparcelatorio.
TERCERO .- En el análisis de los motivos de casación esgrimidos alteraremos el orden seguido en el escrito de interposición, de modo que abordaremos, en primer lugar, los motivos tercero y cuarto que se refieren al pronunciamiento de inadmisibilidad contenido en la sentencia recurrida, y en segundo lugar examinaremos, para el caso que los anteriores hayan sido destimados, los motivos primero, segundo y quinto que se refieren a las cuestiones de fondo analizadas por la sentencia que se recurre, pues si los motivos tercero y cuarto fueran estimados, o alguno de ellos, resolveremos el recurso atendiendo a los términos en que se hubiera planteado el debate procesal ex artículo 95.2.d) de la LJCA . En los motivos tercero y cuarto se reprocha a la sentencia recurrida la infracción, en ambos motivos, de la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 24.1 de la CE , así como de la infracción del artículo 28 de la LJCA , en el tercer motivo, y del artículo 46 de la indicada Ley Jurisdiccional en el cuarto . La infracción del artículo 28 de la LJCA , sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo respecto de la orden de desalojo por ser ejecución de un acto anterior firme y consentido, que sustenta este motivo de casación no concurre, a juicio de esta Sala, por lo que el motivo ha de ser desestimado en atención a las siguientes razones. En primer lugar, porque la orden de desalojo no se encuentra sometida, en su impugnación, a la aprobación del proyecto de reparcelación, pues con independencia del orden lógico en la sucesión de los actos que culminen en el desalojo del inmueble, lo cierto es que el acuerdo que decide el desalojo puede ser impugnado desde que se produce su notificación, aunque hubiera sido para denunciar su carácter prematuro o cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico. Téngase en cuenta que se acuerda el desalojo junto a la aprobación del denominado texto refundido del proyecto de reparcelación --aprobado por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Baracaldo de 22 de febrero de 2002--, y no fue impugnado. Y es después, cuando la letrada que había intervenido en el procedimiento solicita una nueva notificación, esta vez de carácter personal a sus representados, y un plazo de ejecución de tres meses cuando se produce otra notificación. De modo que al dictarse el nuevo Decreto por la misma Alcaldía, esta vez de fecha 4 de junio de 2002 , que dispuso nuevamente el desalojo, se trataba de un acto reproducción de otro anterior que había devenido firme por consentido. En segundo lugar, porque cuando se dejan transcurrir los plazos impugnatorios de un acto administrativo, como es la orden de desalojo de 22 de febrero de 2002, no puede pretenderse con éxito que actuaciones posteriores, que reiteran lo ya acordado, puedan reabrir los plazos del recurso ya fenecidos, pues dicho acto ha adquirido firmeza ante la pasividad de su destinatario que ha dejado transcurrir los plazos impugnatorios. En tercer lugar, porque no se aduce ninguna novedad, modificación o adicción entre el acuerdo originario de desalojo y el posterior que se pretende impugnar y declarado inadmisible, y que impediría la aplicación de dicha causa de inadmisión fundada en el artículo 28 de la LJCA al producirse tal innovación o añadido respecto del acto administrativo anterior. Repárese que el expresado artículo 28 de la LJCA emplea el término "reproducción" para evidenciar ese carácter de transcripción, copia o calco de otro anterior firme por no haber sido recurrido en tiempo y forma. Y, en fin, no se ha vulnerado la tutela judicial efectiva porque en la aplicación de las causas de inadmisibilidad cuya concurrencia determina la imposibilidad de obtener una resolución judicial fundada en Derecho sobre el fondo, la Sala de instancia no ha adoptado un criterio restrictivo. Así es, no era posible abordar el conocimiento material de la controversia cuando no se cumplen las exigencias procesales a las que se anuda tal conocimiento que se concretan en las causas de inadmisibilidad, cuando la interpretación que realiza la Sala de instancia, en los términos que hemos visto, no supone la extensión alguna de la causa aplicada a supuestos ajenos a la configuración legal de la misma. Todo ello sin perjuicio de las consecuencias que pudiera tener la estimación de la impugnación contra el Plan Especial, y contra el proyecto de reparcelación, en los términos que veremos en fundamentos sucesivos. Pero consideramos que en casación el análisis de las causas de inadmisibilidad ha de ser previo, sin perjuicio de que el análisis de la cuestión de fondo pueda tener proyección sobre alguno de los actos impugnados, aunque fueran inadmisibles, como tendría respecto de cualquier acto posterior, sean firmes o no.
CUARTO .- La infracción del artículo 46 de la LJCA, en relación con el 24.1 de la CE, respecto de la inadmisibilidad de la impugnación del Plan Especial de Ordenación y Usos de la UE-11 "Castilla-Munibe", que se invoca en el motivo cuarto, sin embargo, ha de ser estimada, de modo que no debió declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo respecto de la impugnación del Plan Especial, por las razones que seguidamente exponemos. Sostiene la parte recurrente en este cuarto motivo que aunque "no hay norma legal que obliga a la Administración demandada a notificar el acuerdo de aprobación del Plan Especial, no es menos cierto que tal acuerdo ha sido notificado y que ello, (...) eleva a mi mandante a la categoría de interesado del artículo 31 LRJPA ". La sentencia considera que al impugnarse una disposición general --Plan Especial-- ha de estarse, a los efectos de su impugnación, a la fecha de la publicación, y no de la notificación personal, a pesar de haberse realizado la misma, por lo que el recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto fuera de plazo, lo que le hace inadmisible. Con carácter general, debemos señalar que el artículo 46.1 de la LJCA dispone que el plazo para recurrir será de dos meses "contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa". Esta regla que nos indica el inicio del plazo para recurrir en la publicación cuando se trata de una disposición general, resulta acorde con lo dispuesto en la Ley 30/1992 cuando establece, también respecto de la disposiciones administrativas, que para que produzcan efectos han de publicarse en los diarios oficiales (artículo 52.1 de la Ley 30/1992 ). La incuestionable naturaleza jurídica de los planes de urbanismo, en este caso del Plan Especial, como disposiciones administrativas de carácter general y de rango reglamentario, hace que no pueda albergarse duda alguna sobre que el inicio del computo del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo ha de atender a la publicación del plan. Ahora bien, dicho esto nos corresponde determinar las excepciones que dicha norma general pueda tener para establecer si en este caso la notificación personal realizada al recurrente se encuentra en una de ellas. Tradicionalmente se ha entendido exceptuado de ese régimen general de comunicación a los planes de iniciativa particular en los que es precisa la notificación personal al promotor del mismo. En este sentido, la Sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 2003 (recurso de casación nº 8850/1999 ), entre otras, declara en relación en ese caso de un plan general que << respecto de los cuales solo es necesaria la citación personal de los propietarios de terrenos cuando se trate de iniciativa particular, su formación o redacción, tal como establecen los artículos 54 de la Ley del Suelo de 1976 y 106 de la Ley del Suelo de 1992 asumido por la Comunidad Autónoma Andaluza, no siendo necesaria tal notificación personal en el supuesto de aprobación en sus diversas fases de los Planes Generales de Ordenación Urbana, sujetos a la tramitación prevista en los artículos 40 de la Ley del Suelo de 1976 y 114 y concordantes de la Ley del Suelo de 1992 , en los que no se contempla tal notificación personal, régimen jurídico también aplicable a la modificación de cualquiera de los elementos del Plan General, tal como establecen los artículos 49 de la Ley del Suelo de 1976 y 128 de la de 1992 , respecto de los cuales la eficacia y ejecutividad de los mismos deriva de su publicación en el Diario Oficial correspondiente >>.
QUINTO .- En los demás casos, es decir, cuando no se trata de planes de iniciativa particular, la jurisprudencia efectivamente ha oscilado, como revela la cita hecha por las partes procesales y en la sentencia recurrida, entre considerar, en unos casos, que la intervención en el procedimiento de elaboración de estas peculiares disposiciones generales confería al que así lo hacia la condición de interesado al que debía, por tanto, notificarse personalmente la disposición; frente a otros supuestos, en los que tal intervención en el procedimiento de elaboración realizando alegaciones no alteraba el régimen de notificación mediante la publicación. Cuanto decimos ha sido ya constatado por esta Sala en anteriores Sentencias de 12 de noviembre de 1997 (recurso de casación nº 1649/1992) de 11 de octubre de 2000 (recurso de casación 2349/1998) y de 5 de octubre de 2005 (recurso de casación nº 5117/2002 ) que constatan esa fluctuación de la jurisprudencia. Concretamente, en la primera de ellas se declara que << El presente motivo de casación no puede ser estimado. Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992, 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquéllos>>. Añadiendo respecto de la otra línea jurisprudencial que antes citamos que << pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS ), y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo específico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41 , especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento>. Expresión de esta doctrina se contiene también en las Sentencias de fechas 11 de octubre de 2000 (recurso de casación nº 2349/1998), 20 de febrero de 2003 (recurso de casación nº 8850/1999) y 1 de febrero de 2005 (recurso de casación nº 8/2001 ).
SEXTO .- Ahora bien, en el caso resuelto por la sentencia recurrida no se plantea la cuestión relativa a la exigencia, o no, de notificación personal, si debía hacerse al recurrente que había formulado alegaciones en el procedimiento de elaboración del Plan Especial, o bastaba con la publicación en el boletín oficial. No. En este caso la notificación personal ya se hizo por la Administración en el propio acto de aprobación del plan especial en el que consta el mandato de la notificación personal al propio recurrente expresamente citado, entre otros, a los que se hace, además, el anuncio de los recursos procedentes. Concretamente del recurso potestativo de reposición y del recurso contencioso administrativo "en el plazo de 2 meses contados, igualmente, a partir del día siguiente a la recepción de esta notificación" se dice. De modo que, con independencia de si era exigible o no la notificación personal, cuando la aprobación definitiva del Plan Especial se notifica personalmente a un interesado, que había formulado alegaciones, y que es expresamente citado en el acto de aprobación del plan, confiriéndole recurso contencioso administrativo a contar desde la notificación citada, sin remisión alguna a su publicación, forzoso resulta concluir que no puede prescindirse de tales circunstancias y que la fecha inicial ha de ser la notificación personal, por lo que el recurso contencioso administrativo ha sido interpuesto en plazo. Recordemos a estos efectos que desde el día 16 de noviembre de 2001 en que se produjo la notificación personal hasta el día 17 de enero 2002 en que se presenta el recurso contencioso administrativo no había expirado el plazo de dos meses del artículo 46.1 de la LJCA para impugnar el instrumento de ordenación, por la aplicación del artículo 135.1 de la LEC , que según la jurisprudencia de esta Sala (por todas, Sentencias de 18 y 29 de mayo de 2009 recaídas en los recursos de casación nº 3826/2007 y 1380/2005 ) es aplicable al plazo de interposición que los escritos pueden presentarse hasta las 15 horas del día siguiente al del vencimiento, y sin embargo sí había expirado el plazo desde la publicación que tuvo lugar el día 7 de noviembre de 2001.
Y, recordemos también, en fin, que en sentido similar ya nos hemos pronunciado en la Sentencia de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación nº 5765/2004 ) respecto de la impugnación de un plan que también había sido notificado personalmente por la Administración al recurrente.
SEPTIMO.- La estimación del motivo anterior, y la anulación de la causa de inadmisibilidad aplicada por la Sala de instancia al no ser extemporánea la interposición del recurso respecto del Plan Especial, determina que, de conformidad con el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , debamos resolver el recurso de casación en los términos en los que apareciera planteado el debate en la instancia. La parte recurrente adujo, entre otros motivos de impugnación, la nulidad del Plan Especial porque esta clase de plan no era el instrumento urbanístico previsto por el Plan General para incidir en los ámbitos definidos en el citado Plan General, y porque se ha vulnerado el principio de jerarquía normativa. Especial importancia reviste, a tenor de lo alegado, precisar las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial, en la medida que en este caso lo dispuesto en aquel sobre el posterior desarrollo de la zona no ha sido respetado por el plan especial impugnado. No está de más recordar, a estos efectos y antes de analizar tales relaciones, que el origen del cambio de ordenación en la zona donde se encuentra la vivienda y comercio del recurrente ha de partir de la realización de un Plan Especial de Rehabilitación Comercial (PERCO). Este denominado "plan" no es un plan urbanístico, no tiene contenido normativo, no se publica en diario oficial alguno, y no hay, en fin, resolución aprobatoria del mismo. Consta, como documento acompañado a la demanda, que se publicó una reseña, en el Boletín Oficial del País Vasco de 27 de mayo de 1996, que indicaba que el Gobierno Vasco a través del departamento de Comercio, Consumo y Turismo debía elaborar un Plan Especial de Rehabilitación Comercial de Baracaldo. Este plan tenía por objeto proporcionar información a las Administraciones Públicas sobre la actividad comercial del municipio y sus necesidades. Pues bien, cualquiera que fuera su naturaleza, lo cierto es que posteriormente el contenido del mismo es tenido en cuenta por el Plan General de Ordenación Urbana de Baracaldo, publicado el 14 de agosto de 2000, según se infiere de las incidencias sucedidas en su elaboración, concretamente respecto de la unidad que nos interesa --Unidad UE 12 Castilla-Munibe--, pues se modificó la referencia de la vinculación de las condiciones urbanísticas al PERCO para dividir dicha unidad en dos subámbitos, uno --subámbito Munibe-- se vincula a la ordenanza OR 12, que aprueba el plan, y el otro --subámbito Castilla-- se vincula a la redacción posterior de un Estudio de Detalle. De modo que ya advertimos que lo ordenado por el Plan General no se cumple en sus propios términos, pues en lugar de aprobar un Estudio de Detalle como era lo indicado en el Plan General, se aprueba el Plan Especial impugnado. Y ello es así porque la rehabilitación comercial en la que pensaba el Plan General no era la construcción de gran centro comercial y de ocio de las características del proyectado en el plan especial impugnado, sino reactivar la zona comercial sin acometer unas obras de esa naturaleza, para lo cual efectivamente bastaba con un Estudio de Detalle.
OCTAVO.- Las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial impugnado no responden únicamente al principio de jerarquía normativa cuya infracción se aduce, pues si así fuera no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial (artículos 17.3 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General --como es el caso de los planes especiales de reforma interior con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del RP )--. En general, todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v.gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio. Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado, en este caso, a la rehabilitación comercial del centro de la ciudad. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y en de los objetivos que se haya propuesto.
NOVENO.- Ahora bien, aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento integral en la función que le es propia, como acontece con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que constituyen determinaciones vedadas al plan especial. En este sentido, el artículo 17.1 del TR de la Ley del Suelo de 1976 --a cuyo amparo se aprueba el plan especial impugnado según consta en la Memoria del mismo que obra en el expediente administrativo folio 33-- y el artículo 76.1 del Reglamento de Planeamiento disponen, como pórtico del régimen jurídico de este tipo de planes especiales, que se dictarán " en desarrollo " de las previsiones de los Planes Territoriales Planes Directores Territoriales de Coordinación, y sin necesidad de previa aprobación de Plan General de Ordenación. Acentuando de este modo su carácter subordinado como instrumento de desarrollo del plan general que establece el diseño integral del territorio. Igualmente, en el mismo artículo 17 de la Ley del Suelo citada y en el apartado 6 del también mentado artículo 76 RP se señala que "en ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir" a los Planes territoriales "en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse". Abundando en esta misma idea, el artículo 77 del RP dispone que "los Planes Especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo" de los planes territoriales. De modo que, con carácter general, y al margen de la excepción del artículo 17.3 de la Ley citada y del 76.3 del RP, los Planes Especiales deben integrarse en las directrices esenciales del Plan General, si no se quiere que la ordenación global e integral establecida en este se contradiga, se sustituya o simplemente se deforme, mediante modificaciones introducidas en planes especiales que, como el ahora examinado, contradicen lo dispuesto en el plan general. Contradicción que alcanza, en primer lugar, al instrumento de planeamiento que debía dictarse según el Plan General para su desarrollo -- un Estudio de Detalle--. Es de notar esta opción resulta reveladora y expresiva, en segundo lugar, del modelo de ciudad que se proyectaba respecto del comercio en la zona del centro, ya que se pretendía la rehabilitación comercial de los establecimientos del centro de la ciudad mediante un diseño sustancialmente diferente al que se realizó en el plan especial. Aquel podía realizarse mediante el citado Estudio de Detalle, pues bastaba con las determinaciones previstas en los artículos 14 de la Ley del Suelo citada y 65 del RP para realizar la rehabilitación mediante la adaptación o establecimiento de alineaciones y rasantes, o la reordenación de volúmenes, con la prohibición del artículo 65.6 , mientras que el posteriormente ideado, al margen del Plan General y en contradicción con lo dispuesto en él, precisaba de un Plan Especial que puede ir más allá en su definición de los ámbitos de actuación. En definitiva, el plan especial en su ámbito sectorial propio no puede contradecir y modificar los trazos gruesos --determinación del instrumento de desarrollo y la fijación del modelo general de rehabilitación comercial-- que respecto a dicho ámbito ya había trazado el plan general.
DÉCIMO.- El invocado principio de jerarquía, por tanto, si bien palidece por la especificidad de su objeto en los planes especiales, sin embargo no desaparece, de manera que aunque el plan especial puede ordenar la materia propia que constituye su objeto especial con cierta autonomía, como es la rehabilitación comercial en este caso, sin embargo su regulación, insistimos, no puede contrariar lo dispuesto en el plan general respecto de los instrumentos de planteamiento designados por este plan para realizar el desarrollo posterior --como se acordó en el plan general de Baracaldo que para el subpolígono de Castilla fuera mediante un Estudio de Detalle-- y porque el diseño que late en el plan general es diferente y contradictorio con el que luego establece el plan especial. No estamos, en fin, propiamente ante un Plan Especial de Reforma Interior (aunque así se califique en el informe de alegaciones que obra al folio 157 del expediente administrativo), con el que ciertamente guarda cierta semejanza, y respecto de las cuales el Reglamento de Planeamiento distingue entre planes especiales que realicen operaciones de reforma previstas en el plan general, en cuyo caso han de ajustar a él sus determinaciones, o cuando no estén previstas en el plan general, en tal caso el plan especial de reforma no puede modificar la "estructura fundamental" de aquel, como señala el artículo 83, apartados 2 y 3 del RP, para lo que se acompañará un estudio justificativo que no consta en los anexos como documentación complementaria. Por no aludir, respecto de estos planes a la aprobación solo municipal de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 147 y 148 del RP y 6 del Decreto-Ley 16/1981 , de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana. Además, la concepción de la rehabilitación comercial del centro mediante un gran centro comercial que incluye varias plantas de aparcamiento, supermercados, multicines y locales de ocio se opone a la concepción que tiene el plan general afectando a su estructura fundamental. En definitiva, el Plan Especial de Ordenación y Usos "UE-11 Castilla-Munibe", aprobado inicial y definitivamente por el Ayuntamiento recurrido, y dictado, según consta en la Memoria al amparo del artículo 17.1 de la Ley del Suelo de 1976 , en desarrollo de lo dispuesto en el Plan General, ha de ser anulado, al contradecir y modificar lo dispuesto en dicho planeamiento integral. Téngase en cuenta que el Plan General no establecía una remisión "en blanco" sino que había adoptado decisiones generales, propias de su ámbito, también respecto de la rehabilitación comercial del centro, con los mismos elementos de juicio que luego fueran tenidos en cuenta en el Plan Especial, pues recordemos que ya se había elaborado el PERCO. De modo que la autonomía que en su campo específico tiene el plan especial se encuentra acotada en la medida que no puede rebasar, como hemos señalado antes y ahora insistimos, el límite de lo establecido sobre dicho ámbito sectorial en el propio Plan General, cuando éste ya había tomado postura al respecto, como se demuestra mediante la elección del tipo de instrumento de desarrollo, por un estudio de detalle, y la ordenación que imaginaba para la rehabilitación comercial del centro y en la que se sustentaba tal elección. En consecuencia, procede la estimación del motivo cuarto del recurso de casación sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo respecto del plan especial, por lo que ha lugar a la estimación del recurso de casación. Y, a tenor de cuánto hemos expuesto, procede la estimación parcial del recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad del plan especial y del proyecto de reparcelación impugnados. No procede la nulidad de la orden de desalojo porque el recurso de casación en este punto, motivo tercero, no fue estimado porque el recurso era efectivamente inadmisible, sin perjuicio de los efectos de esta sentencia sobre los actos posteriores de ejecución. Tampoco procede acceder a la pretensión indemnizatoria habida cuenta de las razones expuestas para la estimación del recurso contencioso administrativo.
UNDÉCIMO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto impide formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas ni en la instancia ni en casación, según establece el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley de esta Jurisdicción. Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
FALLAMOS
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Romeo , contra la Sentencia de 2 de diciembre de 2004, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , en recurso contencioso-administrativo nº 183/2002y, en consecuencia acordamos lo siguiente:
1º.- Casamos y anulamos la expresada sentencia, salvo en lo relativo a la inadmisibilidad de la orden de desalojo impugnada.
2º.- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación definitiva del Pleno del Ayuntamiento de Baracaldo, adoptado en sesión de 27 de septiembre de 2001, del Plan Especial de Ordenación y Usos de Unidad -11 "Castilla-Munibe" y contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno, adoptado el 21 de diciembre de 2001, que aprueba definitivamente el Proyecto de reparcelación de la Unidad 11 B Castilla. Plan especial y proyecto de reparcelación, que anulamos por no ser conformes con el ordenamiento jurídico. Desestimando el recurso en lo demás.
3º.- No se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo. Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
